時(shí)間：2013-05-17 16:49:39
來(lái)源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 作者：金輝
十八大報(bào)告中八次提到了城鎮(zhèn)化，李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是我們最大的內(nèi)需潛力所在。但是未來(lái)城鎮(zhèn)化道路該如何走？新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的改革重點(diǎn)在哪里？如何解決和糾正當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的各種問(wèn)題和錯(cuò)誤做法？這些問(wèn)題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心是國(guó)內(nèi)開(kāi)展城鎮(zhèn)化研究比較早的單位，曾提出了多份富有建設(shè)性的政策建議。近日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪(fǎng)了該中心研究員馮奎。
政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰(shuí)官職高誰(shuí)有話(huà)語(yǔ)權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來(lái)了重大損失
政府一家為大，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績(jī)需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴(kuò)張
國(guó)際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國(guó)2000～2010年達(dá)到1.8倍
由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對(duì)土地收益有較大的支配自主權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)低價(jià)從農(nóng)民手中征地，然后高價(jià)出讓
人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難
政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端顯現(xiàn)
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與其它國(guó)家相比，存在許多不同之處，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主導(dǎo)的作用。有人認(rèn)為，這種政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，有利于政府對(duì)人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行調(diào)節(jié)，但是也有人認(rèn)為，這種模式也面臨著部分政策失效、負(fù)面影響漸漸顯現(xiàn)的問(wèn)題。您怎么看待這個(gè)問(wèn)題？
馮奎：政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化干預(yù)人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長(zhǎng)，這種干預(yù)主要通過(guò)制定戶(hù)籍政策、土地政策、行政區(qū)劃調(diào)整政策、投融資政策體現(xiàn)出來(lái)。
首先，人口戶(hù)籍政策。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容就是人口由農(nóng)村向城市的流動(dòng)。中國(guó)的戶(hù)籍制度通過(guò)對(duì)人口流動(dòng)實(shí)施限制，從而成為政府對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行干預(yù)最有力的手段。
自1958年至80年代初，政府通過(guò)戶(hù)籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年，戶(hù)籍政策不斷放松，但對(duì)遷移仍設(shè)置許多前提條件。從2000年至今，縣以下戶(hù)籍已基本放開(kāi)，但是各地過(guò)高的“門(mén)檻”仍然排斥農(nóng)民工進(jìn)城。
其次，土地政策。中國(guó)一系列土地制度保障了國(guó)家可以主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地利用。第一，從土地所有制規(guī)定來(lái)看，《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，即規(guī)定國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)，而任何個(gè)人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權(quán)；第二，土地規(guī)劃制度，特別是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定要求，土地使用者在利用土地時(shí)，要嚴(yán)格按照土地規(guī)劃，不能違背；第三，土地用途管制的規(guī)定強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；第四，土地儲(chǔ)備制度規(guī)定，城市土地依法進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓必須經(jīng)過(guò)政府儲(chǔ)備；第五，土地供應(yīng)制度，包括土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃等，以指標(biāo)的形式保證土地用于政府指定的地區(qū)或部門(mén)。基于上述一系列制度，各相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀管理與調(diào)控。這些管理與調(diào)控手段涉及城鎮(zhèn)化過(guò)程中各類(lèi)相關(guān)用地，比如住房用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等。通過(guò)這種辦法，國(guó)家實(shí)施了對(duì)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)。特別要注意的是，這些政策的執(zhí)行期限并不明確，一般表現(xiàn)為“通知”、“工作方案”、“意見(jiàn)”等典型行政化的特征。
第三，行政區(qū)劃政策。中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)的設(shè)置需要按照一定標(biāo)準(zhǔn)、程序報(bào)批，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審定后才可被認(rèn)定為是城市或小城鎮(zhèn)。1984年的小城鎮(zhèn)設(shè)立政策、1986年的縣級(jí)市設(shè)立政策，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。
第四，規(guī)劃政策。規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)政策工具，種類(lèi)繁多。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)國(guó)家法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強(qiáng)調(diào)上下口徑一致，上級(jí)部門(mén)的規(guī)劃制定的指標(biāo)會(huì)層層分解到下級(jí)部門(mén)的規(guī)劃，因而導(dǎo)致在整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)較濃的色彩。
先看發(fā)展規(guī)劃。國(guó)家層面制定全國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，省、市、縣層面將上級(jí)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)。國(guó)土資源部門(mén)和發(fā)改委部門(mén)負(fù)責(zé)編制國(guó)土規(guī)劃。國(guó)家層面制定全國(guó)性的國(guó)土利用規(guī)劃，省、市、縣、鄉(xiāng)分別制定各自的國(guó)土規(guī)劃。國(guó)土利用的主要目標(biāo)通過(guò)這個(gè)規(guī)劃進(jìn)行層層分解。建設(shè)部門(mén)牽頭編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域體系規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也基本上上行下效。在規(guī)劃編制過(guò)程中，上級(jí)行政部門(mén)的規(guī)劃對(duì)下級(jí)行政部門(mén)的規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。
上述各類(lèi)規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但由于它是發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)，總體協(xié)調(diào)性較強(qiáng)。建設(shè)部門(mén)的城市規(guī)劃雖然是法定規(guī)劃，但在中國(guó)的國(guó)情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現(xiàn)所謂“行政權(quán)威大于知識(shí)權(quán)威”的現(xiàn)象。各類(lèi)規(guī)劃在城市這一層面，多被政府利益引導(dǎo)著前進(jìn)。
第五，投融資政策。1994年1月1日起，國(guó)家實(shí)行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒(méi)有培育起財(cái)產(chǎn)稅等長(zhǎng)期收入來(lái)源，這使得地方城市政府開(kāi)始不斷依賴(lài)土地財(cái)政收入。2010年，土地出讓金已占地方主要財(cái)政收入70%。政府對(duì)土地出讓金的依賴(lài)是一個(gè)循環(huán)，即政府越依賴(lài)于土地出讓金，它就必須通過(guò)依賴(lài)高度壟斷的一級(jí)土地市場(chǎng)。而這又會(huì)導(dǎo)致政府有著強(qiáng)勁動(dòng)力從農(nóng)民手中征地，并阻止農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市化的探索。
另一方面，中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機(jī)制并沒(méi)有形成。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進(jìn)行投資的政策，而不是法無(wú)明文禁止都可進(jìn)行投資的政策。2010年5月，國(guó)務(wù)院頒布“新36條”，鼓勵(lì)民間資本參與電力建設(shè)、興建各類(lèi)學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施。“新36條”在很多方面具有創(chuàng)新性，但也存在許多問(wèn)題。一是鼓勵(lì)民間資本參與的大量投資項(xiàng)目，其細(xì)則出臺(tái)依然需要有關(guān)部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設(shè)的領(lǐng)域與部委原先管轄的領(lǐng)域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對(duì)民間資本參與投資建設(shè)有抵觸情緒，因此細(xì)則內(nèi)容上有一定折扣。二是這份“新36條”出臺(tái)后，進(jìn)一步明確了部委牽頭單位。許多對(duì)民間資本的鼓勵(lì)性措施，往往要由多個(gè)部委協(xié)調(diào)解決。這導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高，本來(lái)是簡(jiǎn)化的投資鼓勵(lì)政策可能又演變成為投資審批政策。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種政府全面主導(dǎo)的模式有哪些弊端？
馮奎：城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)是地方各類(lèi)城市、小城鎮(zhèn)。政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，就是由政府部門(mén)進(jìn)行決策并且推進(jìn)的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)上級(jí)指揮下級(jí)，下級(jí)貫徹落實(shí)上級(jí)要求，政府部門(mén)對(duì)相關(guān)部門(mén)下達(dá)行政命令。雖然這種政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化有一定的合理性，但卻存在許多問(wèn)題和弊端。
首先是缺乏科學(xué)性。政府體系是一個(gè)典型的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，且政府與企業(yè)或非政府組織的關(guān)系又有較強(qiáng)的支配關(guān)系，這就導(dǎo)致以政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰(shuí)官職高誰(shuí)有話(huà)語(yǔ)權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來(lái)了重大損失。
其次是造城運(yùn)動(dòng)，盲目擴(kuò)張。政府一家為大，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績(jī)需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴(kuò)張。突出反映這種粗放式、外延式城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)道路，就是城市建設(shè)用地增長(zhǎng)過(guò)快。據(jù)遙感影像對(duì)比分析，僅2006～2009年，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市主城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模就從1 .7萬(wàn)平方公里擴(kuò)大到1 .9萬(wàn)平方公里。在全國(guó)652個(gè)城市中，市區(qū)面積增加1倍以上的城市有147個(gè)。
第三是不計(jì)成本，粗放發(fā)展。國(guó)際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國(guó)2000～2010年達(dá)到1.8倍。這表明，相比較一定數(shù)量人口城鎮(zhèn)化，土地利用十分粗放。造成這種情況的原因復(fù)雜，其中主要原因是政府并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，在用行政力量推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)，可以少計(jì)、不計(jì)城鎮(zhèn)化的成本，包括土地成本。
第四是低價(jià)征地，與民爭(zhēng)利。由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對(duì)土地收益有較大的支配自主權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)低價(jià)從農(nóng)民手中征地，然后高價(jià)出讓。數(shù)據(jù)顯示，2008年全國(guó)土地收入1.0375萬(wàn)億元，拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用為3778億元；2009年全國(guó)土地收入為1 .42萬(wàn)億元，拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用為5180億元。也就是說(shuō)，政府花1塊錢(qián)，可以獲得3塊錢(qián)。
第五是資源過(guò)度集中，中小城市增長(zhǎng)乏力等。人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難。2000-2010年，中國(guó)城級(jí)以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長(zhǎng)了95.8%，而同期中國(guó)縣級(jí)以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長(zhǎng)了50.9%。
戶(hù)籍、土地、等級(jí)化管理等問(wèn)題障礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這些制度和政策對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程產(chǎn)生了哪些不利影響？
馮奎：正是因?yàn)樵趹?hù)籍、農(nóng)民工基本公共服務(wù)、保障性住房建設(shè)、土地利用、等級(jí)化的行政管理體制等方面存在大量的問(wèn)題，新型城鎮(zhèn)化向前推進(jìn)中遇到多方面障礙。
一是戶(hù)籍方面。過(guò)高落戶(hù)“門(mén)檻”排斥農(nóng)民工。一些地方規(guī)定，“主城市落戶(hù)需要在主城區(qū)務(wù)工經(jīng)商5年以上，投資興辦實(shí)業(yè)3年累計(jì)稅收10萬(wàn)，或者1年納稅5萬(wàn)以上”；還有一些地方規(guī)定勞動(dòng)人口的落戶(hù)條件是，居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)滿(mǎn)七年、有固定住所、穩(wěn)定就業(yè)、符合計(jì)劃生育政策、依法納稅等。
農(nóng)民工落戶(hù)成本負(fù)擔(dān)機(jī)制尚未明確。東南沿海一些省份的積分落戶(hù)政策對(duì)本省戶(hù)籍農(nóng)民工有特殊照顧，但對(duì)外省籍的農(nóng)民工則沒(méi)有照顧。主要原因是，他們?cè)诹魅氲氐穆鋺?hù)成本較高，到目前這筆成本的分擔(dān)機(jī)制并沒(méi)有建立起來(lái)。
居住登記制度配套措施跟進(jìn)不足。全國(guó)已有近2/3的省份取消了農(nóng)民戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。但是，戶(hù)口登記制度統(tǒng)一的背后，配套政策大多沒(méi)有跟進(jìn)，養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等方面的福利待遇基本沒(méi)有落實(shí)。
二是農(nóng)民工基本公共服務(wù)方面。農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育服務(wù)還有障礙。這方面問(wèn)題一是入讀公辦學(xué)校難。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)撥付的依據(jù)是本地戶(hù)籍，大多數(shù)城鎮(zhèn)政府預(yù)算沒(méi)有針對(duì)外來(lái)農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)。二是擇校借讀費(fèi)用高。廣東省一些城市規(guī)定，達(dá)不到積分的農(nóng)民工子女在就讀公辦學(xué)校時(shí)，要交借讀費(fèi)2-3萬(wàn)元。三是民辦打工子弟學(xué)校教學(xué)質(zhì)量較差。
城市對(duì)農(nóng)民工公共衛(wèi)生服務(wù)存在盲點(diǎn)和漏洞。農(nóng)民工計(jì)劃免疫和婦幼保健可及性低于城市戶(hù)籍人口。農(nóng)民工疾病防控服務(wù)與農(nóng)民工高流動(dòng)性構(gòu)成一對(duì)矛盾。農(nóng)民工缺少職業(yè)病防護(hù)服務(wù)，他們?cè)诔侵写宓沫h(huán)境衛(wèi)生條件較差。
外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例總體較低。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的研究報(bào)告，2009年，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工分別只占農(nóng)民工總數(shù)的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。甚至由于社會(huì)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)和服務(wù)上存在的一些問(wèn)題，一些地方的農(nóng)民工出現(xiàn)退保的現(xiàn)象。
三是保障性住房建設(shè)方面。大規(guī)模建設(shè)保障性房可能引發(fā)地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)，保障性住房建設(shè)的可持續(xù)性差。當(dāng)前，很多城市的保障性住房設(shè)計(jì)一般只針對(duì)本地戶(hù)籍人口，外地務(wù)工人員只能慢慢排隊(duì)。從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，早期公租房供給少的時(shí)候，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用；后期則要逐漸退出。但目前中國(guó)大規(guī)模保障性住房建設(shè)政府的角色尚未完全明晰。
四是土地管理方面。城鎮(zhèn)化過(guò)程中人的自由流動(dòng)與土地要素的不可自由流動(dòng)(流轉(zhuǎn))二者之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突。農(nóng)村集體土地與城市建設(shè)用地的關(guān)系至今未能理順。土地管理制度上存在的種種問(wèn)題，緣于各種法律制度中有關(guān)土地管理的表述，存在著一定的矛盾；緣于不同歷史時(shí)期對(duì)土地的作用形成了不同的認(rèn)識(shí)；緣于不同利益主體的利益在土地上的反映并不充分。土地管理制度改革已經(jīng)成為未來(lái)城鎮(zhèn)化的一個(gè)核心的問(wèn)題。
五是不合理的城市管理體制方面。等級(jí)化的行政管理體制，制約了較低等級(jí)的城鎮(zhèn)的發(fā)展。比如一些小城鎮(zhèn)，人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的土地利用指標(biāo)的政策支持，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難。
新型城鎮(zhèn)化要求政府轉(zhuǎn)換職能實(shí)行五方面改革
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十八大報(bào)告提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路。這就要求對(duì)那些不符合新型城鎮(zhèn)化道路的體制機(jī)制進(jìn)行全方位的改革。您認(rèn)為，改革需要從哪些方面入手？
馮奎：政府要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、主體意識(shí)，通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能轉(zhuǎn)換等方式，推動(dòng)各方面體制機(jī)制改革。重點(diǎn)要從以下五方面入手。
其一，推進(jìn)戶(hù)籍制度改革。“十八大”后，要繼續(xù)落實(shí)中央已經(jīng)制定的相關(guān)政策，放寬落戶(hù)條件。有關(guān)部門(mén)要盡快研究落實(shí)跨省農(nóng)民工落戶(hù)的成本分?jǐn)倷C(jī)制，推動(dòng)包括3000多萬(wàn)舉家遷徙的農(nóng)民工家庭和所謂的“新生代農(nóng)民工”等重點(diǎn)人群的落戶(hù)。逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)戶(hù)口的劃分方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度。
其二，改善農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。要著重圍繞農(nóng)民工生活中迫切需要解決的問(wèn)題，出臺(tái)相關(guān)政策。擴(kuò)大農(nóng)民工社保覆蓋率、解決好農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題，著力爭(zhēng)取改善農(nóng)民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系。
其三，推進(jìn)保障房建設(shè)。政府主導(dǎo)建設(shè)的保障性住房應(yīng)該只針對(duì)社會(huì)中最低收入的城市弱勢(shì)群體，這些群體應(yīng)包括農(nóng)民工。在城市密集區(qū)以及大城市郊區(qū)，可以逐步改造，探索試點(diǎn)將出租屋納入保障性租賃住房體系。歐美日等發(fā)達(dá)國(guó)家、香港、新加坡等高度城市化地區(qū)政府在建設(shè)、管理保障性住房方面，形成了較為完備的融資、供地模式和合理的共建共管的管理模式，值得借鑒并融入到我國(guó)的政策設(shè)計(jì)中去。
其四，改革土地管理政策。要強(qiáng)化規(guī)劃管控，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)擴(kuò)張的規(guī)模和速度，統(tǒng)籌各類(lèi)土地的功能，促進(jìn)土地利用綜合效率提高。通過(guò)挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮(zhèn)化發(fā)展用地新空間，包括積極盤(pán)活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，有序推進(jìn)未利土地的開(kāi)發(fā)空間，積極調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。要完善土地市場(chǎng)體系，改革城鄉(xiāng)二元的土地管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等等，事關(guān)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，要盡早加以改革完善。
其五，改革城鎮(zhèn)行政管理體制。要研究和制定符合新型城鎮(zhèn)化要求的“城市”標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)中國(guó)國(guó)情，設(shè)計(jì)出中國(guó)的市制制度，通過(guò)行政體制改革為城鎮(zhèn)化建設(shè)松綁。要理順財(cái)政體制，增強(qiáng)低等級(jí)特別是一批特大型的小城鎮(zhèn)的活力，將它們培育成中小城市。
