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2024年11月24日
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在泰晤士河南岸，形同“玻璃蛋”的市政廳里，倫敦市議員戴倫·約翰遜戴著他標志性的綠領帶，在一間色調和外面天空一樣灰蒙蒙的大會議室里，接待了一群特殊的中國來客。
戴倫是英格蘭和威爾士綠黨成員，對面的中國客人則是幾位粉絲量數十萬的微博達人，他們大多來自北京，對北京糟糕的空氣質量忍無可忍，期待著上一堂空氣治理課。
以死亡四千人的1952年大煙霧事件為起點，歷經六十年治理，倫敦看似成功摘掉了“霧都”帽子，成為許多中國人心目中知恥而后勇的典型。
然而，就像不能追問王子和公主在一起之后的故事一樣，倫敦童話的結局有點出人意料。在歐盟標準下，倫敦現在仍是整個歐洲空氣最糟糕的首都，沒有之一。
3月中旬，倫敦也遭遇了一場“嚴重的空氣污染”。那幾天倫敦的PM2.5值是40多，盡管只是北京PM2.5值的零頭，但相較世衛組織（WHO）推薦的健康標準和歐盟標準而言，已經是數倍之巨了。
在英國環境食品和農村事務部（英文簡稱DEFRA），一棟掛著不起眼小招牌的五層白色老樓里，當負責空氣質量的官員艾米莉·康諾利提及倫敦的PM2.5年均值已經達到20，“對于我們而言很嚴重”時，在場的中國客人以為聽錯了，再三向現場翻譯確認。
英國人的“矯情”刺激了中國訪客。在確認了倫敦的年平均值幾乎比北京空氣最好時都低時，中國客人們不禁感嘆，“沒有呼吸過PM500的人生是不完整的。”（注：PM2.5原指細顆粒物的直徑≤2.5微米，這里是個玩笑，指細顆粒物濃度超過500。）
DEFRA空氣質量負責人羅伯特·沃恩聽后大笑：“有個叫西蒙·伯其特的人肯定不會贊同倫敦沒有空氣污染的說法。”在一封事后交流的郵件中，他還念叨著，“我永遠也不會忘記那個PM500的說法。”
重回1952年起點？
英國人顯然不是刻意“矯情”。
來自DEFRA的權威數字顯示，英國空氣中存在的有害顆粒物，已經導致英國每年有2.9萬人死于相關疾病，相當于全英國人口平均減少壽命6個月。
倫敦國王學院教授弗蘭克·凱利，是空氣污染健康影響研究的領軍人物，他的結論更讓人憂心，即便英國空氣質量控制在歐盟的標準上，PM2.5值在25左右，仍“將會導致更多的人發展為慢性疾病，比如心臟疾病和慢性阻塞性肺疾病，還會導致更多的不良分娩等結果”。
倫敦的外在壓力也正與日俱增，2012年倫敦奧運會前，國際奧委會就曾警告說，如果空氣質量不達標，奧運會25%（約7億英鎊）的預期電視轉播收入就要被收回。為此倫敦不惜學習北京，動用單雙號限行。而歐盟一直有規定，其成員國空氣不達標的天數不能超過35天，否則就要支付高達3億英鎊的罰款。
倫敦市政府公共關系負責人馬克·戴莫瑞對南方周末記者稱，即便再困難，倫敦也一直在采取行動，避免因為空氣質量不達標而被罰款。
早在2008年前任市長執政時，倫敦就建立了980平方公里的低排放區，向污染嚴重的公交車、重型卡車、柴油車等收取高額排污費甚至罰款。如今從皮卡迪利廣場、牛津街或文藝氣息濃厚的考文特花園的某個出口出來時，很容易看到街邊那個藍色牌子上的“低排放區”（LEZ）字樣。馬克·戴莫瑞介紹說，現任市長正計劃在市中心進一步建立超低排放區。
一些奇思妙想的治理手段也被引入，比如“污染膠水”。從2012年年初開始，這種像膠水的粉塵抑制劑被噴灑到倫敦空氣質量較差的15條街上，用來吸附PM10，以避免它們進入空氣。粘到PM10后的“膠水”，最后會被沖進下水道或被往來車輛帶走。研究顯示，這種污染膠水能降低10%到14%的顆粒物。
噴灑“膠水”的特殊車輛每天午夜到凌晨6時工作，大部分倫敦市民無緣得見。
可是，被現任市長盛贊的利器，目前正接受著歐盟的調查。這種膠水的缺點和優點一樣顯著——作為臨時措施，一旦停止使用，空氣質量又會變差。如果歐盟認為噴灑路面是“作弊”行為，巨額罰款可能仍無法逃脫。
結構性的煩惱，讓倫敦頭疼，比如“過去幾十年道路交通的快速增長，把看得見的污染變成了看不見的污染。空氣污染對健康的不利影響的增長速度遠超污染下降的速度，從這個意義上說，我們又回到了1952年倫敦大煙霧事件那個自以為早已擺脫的起點。”被DEFRA官員羅伯特稱為“不會同意倫敦沒有空氣污染的”西蒙·伯其特在接受南方周末采訪時說。
西蒙·伯其特是英國民間空氣運動的領軍人物，他創辦的倫敦清潔空氣組織（Clean Air in London），在過去幾年內不斷給政府施壓，游說歐盟提高空氣質量標準。
早在2001年，歐盟委員會就通過了《國家空氣污染排放限值指令》，要求成員國2010年達標。實際上，從英國到德國等12個歐盟國家，均沒能按時達標。
2013年初，歐盟向英國發出警告。面對幾乎注定的延遲，英國卻成為唯一沒有申請寬免期限的成員國。DEFRA的發言人解釋是，“英國不可能在2015年底前達到歐盟規定的標準”，因此申請寬限也無濟于事。
環保網站中外對話倫敦辦公室編輯湯姆·萊維特擔心，即便延期，英國也很難在未來完成達標任務，“只不過是倫敦空氣污染治理失敗的故事繼續下去而已。”
打折的法案，抵制的力量
很難想象，“拖延癥”是英國自1952年倫敦大煙霧事件后，一直延續至今的“基因”。
1952年大慘劇發生后，英國政府最初的反應是推卸責任，否認治污立法的必要性。
當時，倫敦城鄉委員會（英文簡稱LCC）的一份報告已經清楚地指明了空氣污染駭人聽聞的危害。但當時的住房和地方政府部部長哈羅德·麥克米倫（后來成了英國首相）仍“不認為有進一步立法的需要”。
他建議先形成一個事件調查委員會，并聲稱政府不可能解決所有的問題。當時的衛生部長伊恩·麥克勞德對此很無奈，自嘲“人們會認為倫敦的霧是我成了部長之后才有的”。
最終，迫于議員和倫敦城鄉委員會的壓力，英國政府做出了讓步，一個由休·比佛爵士任主席的調查委員會隨后成立。
時隔六十年，DEFRA空氣質量負責人羅伯特·沃恩分析說，法案延遲最可能的原因是長達幾年的爭議和討論。
“圍繞著政府該如何回應污染以及政府是否應該限制或控制人們使用何種燃料的爭論一直持續到1955年，那時候比佛委員會的空氣污染報告終于發表了，空氣立法才有了可能。”
比佛報告找到了倫敦大煙霧的罪魁，即家庭燃煤，它制造了兩倍于工業的煙，燃燒效率卻很低下。這份報告建議政府必須保證充足的無煙型燃料供應，公眾則需要在持續霧天時只用無煙燃料，氣象部門也必須在持續霧天可能發生前及時預警。
不過，即便比佛報告查明了慘劇真兇，并提出了可操作的建議，當時的英國政府仍遲遲不愿行動。一些議員決定通過私人法案投票的方式，繞開不作為的政府，引入清潔空氣立法。其中的代表就是杰拉爾德·納巴羅議員。
最終，“政府主導的清潔空氣法案的治污力度比杰拉爾德議員的要弱”。但這個打了折扣的《清潔空氣法案》（Clean Air Act），還是在1956年奠定了英國空氣治理運動的基石。
英國政府似乎扮演了一個反面角色，但愛德華·金提醒人們注意，“在20世紀50年代初，英國仍處在戰爭恢復期。”這意味著，在一份長長的代辦事項名單中，即便導致數千人喪命，空氣立法也并不享有絕對的優先權。
同樣不為人知的是，如今作為一項被廣泛接受的空氣管理辦法的空氣質量標準設定，也曾在英國受到抵制。
當時的倫敦議會是歐盟推行的空氣質量標準的擁躉，認為應該吸取大煙霧事件的教訓，主動設定標準，先行預防，而不是對污染被動的響應。
但英國皇家環境污染委員并不認同，“我們歡迎改進空氣質量的意圖，但我們認為強加嚴格的法定限制既不明智也不現實。我們相信這樣的限制措施在實踐中無法執行，會挑戰法律的嚴肅性。”
最終，爭議以1995年的環境法案要求政府設定全國性的空氣質量標準和目標告終。
“不愿改變的局面依舊存在”
英國的燃煤時代徹底終結之后，泰晤士河邊的發電廠各自變身，有的變成了當代藝術館，有的改建成了高檔住宅小區。
如今，讓現代人每天清理煙囪、撿回沒有燃燒充分的煤塊以便再次利用，是件不可想象的事情。而在幾十年前，作為對1952年慘劇的回應，政府出臺法律逐步淘汰燃煤時，還是受到了倫敦市民大面積的抵制。一些中上階層人士堅持認為壁爐是“英國傳統生活方式的象征”。
為了根治煙霧，英國政府實行了嚴格的“無煙區”和“禁煙區”政策。在重典強治的同時，也開始給家庭燃料轉型提供資金補助，體現了倫敦空氣治理剛柔并濟的一面。
“很難想象，50年前的許多倫敦人居然意識不到不燒煤是多么正確的政策。這和今天很相似。”2002年12月，在倫敦大煙霧事件50周年的紀念活動上，前倫敦市長肯·利文斯通稱，不愿改變的局面在今天依然存在。
當倫敦需要對抗由機動車排放造成的新型污染時，2008年低排放區的設立就曾遭到汽車工業協會等部門的強烈反對。反對者的理由是，低排放區以收費和罰款為核心的政策，嚴重打擊了污染嚴重的大卡車、工程車的利益。
在倫敦東區Old Street附近的一間咖啡館里，湯姆·萊維特回想起現任市長競選曾許下的空氣治理承諾，覺得很多沒有實現。
“倫敦之所以沒有實行更嚴格的低排放區限制，淘汰高污染的車輛，部分因為‘白色面包車男’的不情愿。” 湯姆·萊維特說。
在英國的語境中，“白色面包車男”特指開著一部小型商用面包車工作的人，他可以是管道工、鎖匠甚至專業貨車司機和任何中下階層人士。設置低排放區而導致的罰款顯然沖擊著他們的切身利益。
所幸政府并不是唱著獨角戲。環境保護機構、議會和市政府一邊調動政治和商業資源治理空氣，一邊不厭其煩地向民眾灌輸“空氣污染，人人有責”的觀念。
如今，少開車、搭地鐵、選擇更高效清潔的車輛，對住宅做節能改造，這些措施存在于政府的宣傳口號、學校教育和倫敦市民日常生活的每個方面。
如今，當倫敦仍因空氣污染飽受批評，英國政府又在面對著第二次艱難的選擇，倫敦的民眾亦一樣面臨選擇，就像1952年的倫敦大煙霧時的情形一樣。
空氣數據在此，取用自便
對DEFRA的公務員而言，僅僅在辦公室里應付空氣污染遠遠不夠。
由于歐盟要求成員國必須向公眾公開空氣中的污染物濃度，DEFRA為此制定了專門的信息公開戰略和商業計劃。
早在社交媒體出現之前，DEFRA和其他的英國政府部門就試過電郵、電話熱線等公布方式。現在則是電話、電郵、網站、社交媒體齊上陣。
“政府必須公開數據給公眾，因為公眾是納稅人。”艾米莉說。DEFRA在自己的網站上也鼓勵市民多訪問這些辛苦得來的數據，讓數據發揮更大價值。
目前艾米莉和她的同事們的一大職責，是在一個叫UK Air的網站及推特、臉書等社交媒體上向公眾發布空氣污染信息并給出健康指導。
比如，為了讓普通人理解抽象的污染指數意味著什么，UK Air用顏色標注出了從1到10不等的空氣質量指數。顏色越深表示污染越嚴重，指數10就指向紫色區域。
和以顏色標注的空氣污染指數相對應的，是來自政府健康專家小組的出行建議。在中國訪問團到達倫敦的前一周，因為“污染嚴重”，UK Air曾警告敏感人群減少戶外活動以及室內需要費力氣的活動。這個建議甚至會細致到提醒哮喘患者多噴兩次哮喘噴霧。
與很多公司、機構禁止員工在工作時間上社交媒體不同，發推特是艾米麗的正經工作內容。
2012年5月，DEFRA在推特上開通了官方賬號。周一到周五，DEFRA會在推特上每天三次發布當日空氣污染指數，周末則改為一天兩次。
大半年過去了，這個賬號只有大約500個粉絲。知名度趕不上倫敦清潔空氣組織。為了解決粉絲量少的問題，DEFRA正在考慮把空氣污染指數放在天氣預報里，后者是人人必看的內容。
除了推送數據，UK Air這個網站還根據污染程度，向政府提出公共政策建議。
“我們公開空氣污染數據之后，其他人就不用再做同樣的事了，我們以政府頒發許可的方式，讓其他人也能使用政府的數據。”艾米莉解釋說，利用社交媒體開放數據給公眾和行業是DEFRA的一大目標。他們相信，只有這樣，才能真正動員起每一個倫敦市民，共同應對可能會變得更加糟糕的空氣。
