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2024年11月24日
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一、工業化中期階段推進城鄉統籌的必然性
2007年，中國城市化水平達到44.9%。用R.諾瑟姆的城市化過程模型來衡量，中國已經進入城市化中期發展階段。在此階段，如果我們不能及時調整失衡的工農業和城鄉發展關系，或者繼續采用城鄉分割的二元發展戰略，不僅會加劇中國國民經濟和社會發展的很多矛盾，而且最終還會影響到國家工業化、城市化和現代化的進程。國際和國內的發展經驗表明，處在這一發展階段，任何一種單一因素的拉動和貢獻，都不可能在國民經濟社會發展中起到決定性作用。未來中國國民經濟整體水平的提高和競爭力的加強，以及社會的發展，都是多因素綜合作用的結果。因此，進行城鄉經濟社會發展統籌，對未來中國經濟社會發展有著十分重要的意義。改革開三十年積累起來的社會財富，為我們進行城鄉統籌發展奠定了物質基礎。經濟社會成功轉型的經驗，以及在市場化取向改革中逐漸建立并完善的市場經濟制度，使我們在校正城鄉發展失衡上，或者說進行城鄉統籌發展上，實現了市場力量與主觀引導的有機結合。
當前中國進入工業化中期階段，此時推進城鄉統籌有其必然性，國內城鄉統籌的實踐方興未艾，如成渝實驗區和浙江義烏試驗區，試點地區在城鄉統籌實踐中既有收獲也存在很多問題。為了更好地推動中國城鄉統籌的發展，系統研究國外城鄉統籌的經驗和教訓就顯得尤為重要。
二、國外城鄉統籌實踐
（一）美國
美國作為最發達的西方國家之一，其城鄉統籌的成功經驗具有重要的借鑒意義。具體而言，美國縮小城鄉差距的措施歸納如下：
1.發展農業規模經營
第二次世界大戰以后，美國工業、交通和服務業的迅速發展吸收了大批農村剩余勞動力，為農業推進高度機械化提供了便利條件。20世紀30年代末，美國農業人口占總人口的比重為25%，農民年人均農業產值約6 000美元。到1950年，農業人口已降至17%，農民年人均農業產值近1萬美元，到21世紀初達到2.3萬美元。與此同時，家庭農場的經營規模逐步擴大，家庭農場數量逐步減少。1935年，美國有680萬個家庭農場，到20世紀90年代初減至200萬個左右。
2.鼓勵農民發展農業以外經濟，增加農業外兼業收入
美國鼓勵農民發展農業外經濟，增加農業外兼業收入，美國農場的非農收入不斷增加。除了占農場總數16%的大農場以農業收入為主外，其余84%的中小農場收入來源均以非農業收入為主。
3.加大對農民的直接經濟補貼
從20世紀中期起，美國的農業固定投資比重都大于同期的農業增加值比重，并呈上升趨勢。美國對農民收入支持的一個重要方法，是對農民進行各種形式的直接經濟補貼。美國政府根據1996年聯邦農業改進與改革法案，對農民種植的各種農作物按一定比例進行補貼，2000年美國政府支付給農民的直接補貼超過了100億美元。
4.重視職業技術教育
美國重視農民的職業技術教育，美國的“工讀課程計劃”收到了很好的效果，提高了農民的技能和素質。
5.加強農村基礎設施建設和社會事業建設
自20世紀30年代以來，美國一直重視農村的道路、水電、排灌、市場等基礎設施及教育、文化、衛生等社會事業建設，為農村發展和縮小城鄉差距提供了基礎保障。
6.運用稅收手段推進城鄉協調發展
從20世紀50年代后期起，美國政府制定了一系列優惠的郊區稅收政策，鼓勵工廠和居民從都市遷往郊區。
（二）法國
法國在推進城鄉一體化的過程中，采取的主要措施有：
1.建立新城以緩解大城市的壓力
很多發達國家都很注意在都市周邊地區建設新城，解決都市過度發展與周邊農村比較落后的矛盾。20世紀60年代中期，法國巴黎確定了“保護舊市區，重建副中心，發展新城鎮，愛護自然村”的方針，由農業區、林業區、自然保護區和中小城鎮組成鄉村綠化帶。
2.加強農村基礎設施建設和社會事業建設
法國通過各種措施加強農村基礎設施建設和社會事業建設，實現了鄉村生活方式城市化，鄉村擁有跟城市同等的生活條件。
3.逐步完善城鄉統一的社會保障體系
法國通過“農業社會互助”形式，實現了全國農村人口的社會保險。
4.注重稅收的協調作用
法國從1995年開始不準在巴黎市中心區內上新的工業項目，20世紀60年代開始在巴黎市中心區征收“擁擠稅”，對從巴黎區搬遷到郊區的占地500m2以上的工廠，政府給予60%的搬遷補償費。
（三）德國
1.逐步完善城鄉統一的社會保障體系
德國于1927年開始，逐步建立居民的失業保險制度。1957年，政府設立單獨的農場主養老保險制度，由國家出資金，將原來的土地移交現金補貼制度轉換成農場主部分養老保障制度。
2.重視職業教育
實行多元化的農民職業技術教育，德國的“雙元職業訓練制度”（“雙元制”職業教育是德國職業技術教育中一種比較先進、成功的辦學模式，被譽為第二次世界大戰后德國經濟騰飛的“秘密武器”。“雙元制”中的“雙元”意指理論與實踐相結合、思維與動手相結合、學校與企業相結合。這是一種將理論知識與實踐操作能力緊密結合以培養應用型專門人才為目標的職業教育模式。）收到了很好的效果。
（四）日本
日本在歷史上一度城鄉差距比較大，但日本采取一系列統籌城鄉發展措施后，1972年城鄉居民的收入水平就基本持平，1998年日本農村就業人口的比重下降到占總人口的5.2%，大量農村勞動力轉移到太平洋沿岸城市帶。其基本經驗和做法有：
1.根據實際情況制定促進農村發展和提升人力資本的措施
日本在19世紀60年代末到80年代初的工業化階段，直接照搬西方的農業生產技術和經營方式，但由于不能和本國國情有效融合，最后以失敗告終（馬約生，2002）。從19世紀80年代起，日本探索適合本國農業發展的道路，開始重視本國傳統農業的經營方法和經驗，創造出一系列適合國情的生產方法和技術，并采取農業生產經驗的推廣、建立試驗場等措施促進農業和農村的發展。此外，政府加大對職業教育的投入力度，日本的“產學合作”培訓制度收到了很好的效果。
2.通過國土開發計劃等綜合手段推動城鄉協調發展
日本注重通過均衡發展計劃以協調城鄉發展，1962年制訂了第一次全國綜合開發計劃。1977年實行第三次全國綜合開發計劃，提出進一步調整工業布局，大力發展中小城市，開發落后地區，解決工業及人口過密和過疏的矛盾。為了推動落后山區和人口稀疏地區的經濟發展，日本出臺了《落后地區工業開發優惠法》和《離島振興法》等法律和政策。為了鼓勵和引導工商產業向農村地區轉移，日本先后推出了《向農村地區引入工業促進法》和《新事業創新促進法》等政策。為了保護城鄉環境，日本頒布了《防止農田污染法》、《自然環境保護法》等法律。
3.增加對農村的財政投入
為解決農業發展資金不足的問題，日本早在1930年就建立了補助金農政。在1967－1979年第二次新農村建設期間，日本政府加大了補助金農政的實施力度，國家規劃3100個市町村推進農村基本建設和經營現代化建設，每個市町村除政府補貼9 000萬日元外，還由國家農業金融機構貸款2000萬元。近幾年，日本政府每年對農村基礎設施的投入都在11 000億日元左右。
4.以提高農民收入為目標進行城鄉統籌日本造村運動中最具知名度的就是1979年開始的“一村一品”運動。它要求一個地方根據自身的條件和優勢，發展一種或幾種有特色的、在一定的銷售半徑內名列前茅的拳頭產品。由于這些產品實行了錯位競爭戰略，從而大大提高了各村的競爭優勢，促進了農村的持續發展。此外，政府鼓勵農民發展農業以外經濟，增加農業外兼業收入。1995年，東京市農民的收入中，來自非農收入已達92.3%。
（五）韓國
韓國在1961—1972年期間創造了“漢城奇跡”，但當時農村還很落后，城鄉居民的收入差距曾達3∶1左右。為了縮小城鄉差距，1970年韓國提出了“新村運動”的構想。經過幾十年的“新村運動”，韓國基本實現了城鄉經濟的協調發展，到2004年，城鄉居民收入差距縮小到1∶0.84。其基本經驗和做法有：
1.尊重村民的意愿和首創精神，政府進行引導和激勵
韓國政府認為，盡管地區間發展條件和目標不同，但具體哪個村選擇什么項目，則由村莊獨立決定，不強制推進。而政府為了將扶持落到實處，則將扶持方式定為實物形式。據統計，1970—1978年，平均每個村獲得水泥84t，鋼筋2.6t。在引導上，政府實施獎優的開發政策，這充分調動了村莊的自主性和創造性。
2.厲行嚴格的管理制度，保證政策的有效落實
韓國對新村建設的各級政府的管理權限有明確詳實的規定。一是面（鄉鎮）級管理職責。面政府公務員在村調查研究，檢查督促新村運動執行情況，收集整理有關數據。二是郡級（縣級）管理職責。郡級管理監督的目的和任務是及時發現農村基層組織有關情況，檢查監督中央分配下達的支援物資是否及時、準確地送到面、村并合理使用。三是道（省）、中央級管理職責。及時掌握郡、面、村的實際情況，及時制定和調整有關政策措施，加以矯正或推進。內務部部長收集分析全國的情況，及時制定或調整有關政策。
3.推薦精神文明建設，提倡奉獻精神
韓國在“新村運動”過程中，為了推動鄉村文化的建設與發展，修建了村民會館、敬老院、讀書室、運動場、娛樂場、青少年活動中心等農村文化設施，通過舉辦文藝活動，各類培訓來啟發村民們的勤勉、自助、協同、奉獻精神。中央研修院通過新村教育，培養了一大批獻身于國家經濟發展的社會骨干。另外，韓國政府在新村運動中還實施了“志愿指導員”制度，這些志愿者都是義務工作，沒有報酬。
（六）巴西
巴西的國內收入差距非常大，20世紀70～80年代，巴西的基尼系數分別為0.60和0.57。目前占全國10%的最窮者占國民收入的1%，而10%的最富者占國民收入的46.7%。巴西未能實現統籌城鄉發展，主要原因有：
1.工業化和城市化沒有協調發展，未能實現城鄉統籌就業1950—1980年的30年間，巴西的城市化水平從36.2%上升到67.6%，而同樣的城市化水平增幅，發達國家大約用了50年才實現，巴西出現了過渡城市化現象。期間，發達國家的人均國民生產總值增加了2.5倍，而巴西只增加了60%。由于工業化速度低于城市化速度，造成大量農村剩余勞動力涌進城后找不到工作，從而形成了一種將農村剩余勞動力轉變為城市剩余勞動力的空間轉移形式。1998年以來，巴西的失業率保持在兩位數以上。
2.土地過于集中，影響社會穩定
巴西在現代化進程中忽視了土地改革，土地過于集中，造成了社會不公和經濟發展失衡的雙重危機（劉婷，2006）。2003年巴西土地占有面積低于10hm2的農戶占全部農戶的31.6%，僅占全部土地的1.8%，而面積超過2 000hm2的農戶只占農戶總數的0.8%，占全部土地的比例高達31.6%。近年來，無地農民組織的抗議活動頻繁，有時甚至有過激行為，嚴重影響了巴西社會治安。
3.低收入人群的權益被忽視
巴西城市化的特點是大城市化，農村人口集中進入大都市，現在巴西超過50%的人口居住在10萬以上人口的城市中。巴西城鄉統籌中的突出問題是在城市中形成了大量貧民窟，這些貧民游離于社區和正常社會管理之外，影響社會安定。80%貧民的人均收入在最低工資標準以下，他們很難在城市獲得建房用地和住房，又不能退回農村。城市規劃、建房用地、基礎設施、社區發展沒有考慮低收入人群的要求，貧民窟里的居民生活慘淡。
三、對中國城鄉統籌實踐的啟發
發達國家從20世紀初期或中期開始，逐步走上工業反哺農業，實行城鄉協調發展的道路。到20世紀70～80年代，基本上實現了城鄉融合，積累了許多可供我們借鑒的有益經驗（孔凡真，2008）。從另外一個角度看，巴西的教訓也給予我們很多啟發。
（一）轉變政府職能，尊重村民意愿
政府職能的轉變對推動和保障城鄉一體化發展有著十分重要的影響。政府要做一個推動和保障城鄉一體化發展的好“守夜人”，即一要轉換職能，正確處理好管理與服務的關系，要牢固樹立服務也是管理的理念，建設統籌城鄉發展的服務型政府。二要履行好政府應負的責任，對屬于政府職能管轄范圍內的城鄉一體化發展問題，政府要“到位”而絕不能“缺位”。對不屬于政府管轄范圍內的城鄉一體化發展問題，絕不能“越位”。
無論是日本的“造村運動”還是韓國的“新村運動”，都是以村民為主，村民是行動的主體，政府僅在政策與技術方面給予引導和扶持，而巴西沒有明確的主體，許多政策都半途而廢或落實不到位。對中國來說，在新農村建設中，要真正落實農民的主體地位，尊重村民的意愿，調動村民的積極性，避免出現政府轟轟烈烈、農民卻不聞不問的形式主義。
（二）重視法律和稅收的規范和調節作用
發達國家在推進城鄉融合的過程中十分重視法律和稅收的規范和調節作用。美國從20世紀50年代后期起制定了一系列優惠的郊區稅收政策，法國從20世紀60年代開始在巴黎市中心區征收“擁擠稅”，日本出臺了《落后地區工業開發優惠法》、《向農村地區引入工業促進法》、《自然環境保護法》等法律和法規。發達國家的經驗表明，從城鄉非均衡發展到城鄉均衡發展的過程是整個國家資源，尤其是經濟資源調整的過程，是資源向農業傾斜的過程，而
這一過程都要依法進行。城鄉統籌協調發展是一個歷史過程，調整現行政策和法律涉及內容復雜，涉及國家、集體、農民個人三者之間的關系，必須統籌考慮，根據經濟發展和國家財力逐步進行。
（三）推動多元化的社會組織發育
韓國在新村運動過程中，為了推動鄉村文化的建設與發展，采取了很多積極且有效的政策措施。另外，韓國政府在新村運動中還實施了“志愿指導員”制度。中國在城鄉統籌過程中，需要發揮非政府組織、社區等在提供服務方面的作用。豐富農民的文化生活，提高農民的人文素養。通過組織一些社區活動，調動農民參加的積極性，逐漸與城市居民融合；鼓勵各個志愿者隊伍走進農村，深入農民，為農民帶去文藝匯演，為農民普及科技知識。
（四）增加對農村的財政投入，提高農民收入
發達國家在推進城鄉融合的過程中，增加對農村的財政投入，利用多種途徑提高農民收入水平，以促進農村持續發展。從20世紀中期起，美國的農業固定投資比重都大于同期的農業增加值比重，并呈上升趨勢；法國通過各種措施加強農村基礎設施建設和社會事業建設；日本早在1930年就建立了補助金農政。此外，為了提高農村收入，美國鼓勵農民發展農業以外經濟，增加農業外兼業收入。日本實施“一村一品”活動，以期增加各村農產品的競爭力。只有增加對農村的財政投入，提高農民收入，才能縮小城鄉之間的差距，提高農村的持續
發展能力。
（五）加大財政的保障性投入，建立城鄉一體的社會保障體系
發達國家為了化解城鄉矛盾，歷經一個多世紀，逐步完善城鄉統一的社會保障體系。中國應該根據國民經濟發展和財政收入情況，逐步加大對城鄉社會保障的投入，建立城鄉統一、相互協調的社會保障體系，提高社會保障覆蓋率和保障標準；將城鄉所有勞動者及困難群眾納入醫療和養老保障范圍，進一步完善城鄉最低生活保障制度，推進城鄉社會救助體系建設；完善社會保險資金管理制度和社會保險關系異地轉移接續工作；社會保險應當隨著經濟的
發展提高統籌層次，盡快做到全國統籌。
（六）完善征地補償機制，保護農民的土地權益
巴西在現代化進程中忽視了土地改革，土地過于集中，農民的土地權益沒有得到很好的保護，造成了一系列社會問題。中國在城鄉統籌過程中，必須完善征地補償機制，保護農民的土地權益。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，確立多元化的土地產權制度，保護土地轉入方和轉出方的利益，使轉入方有一個長期穩定的收入預期；完善占補平衡制度，要求“一補一占”、“先補后占”；健全土地承包經營權流轉市場，提高市場透明度和促進公平交易，實現土地征收的一級市場和土地流轉的二級市場的有效銜接；在規劃的相同區域內，征地采取統一標準補償給農民，實行“同地同價同收益”，維護農民在征地過程中的知情權、參與權、監督權和申訴權。
（七）大力發展各級各類職業教育，實行城鄉一體的就業體系
一些發達國家實行多元化的農民職業技術教育。美國的“工讀課程計劃”、德國的“雙元職業訓練制度”、日本的“產學合作”培訓制度，都收到了很好的效果。我們需要大力發展各級各類職業教育，實行城鄉一體的就業體系。具體而言，一是實行城鄉一體的職業教育，辦好現有的中等職業技術學校，尤其要辦好職業高中；鼓勵大型龍頭企業開門辦學，利用社會各種資源，廣開職業技術教育辦學門路，最終形成城鄉勞動力的終身教育。二是實行城鄉一體的就業輔導。不僅在城市，更重要的是要在農村開辦就業輔導站，向各類勞動力提供就業前的輔導和就業信息，幫助他們實現就業。三是實行城鄉一體的平等就業，堅決杜絕城市勞動力人口優先于農村勞動力人口就業的差別性就業現象。
