時(shí)間：2013-04-13 12:15:41
來源：南方報(bào)網(wǎng)—南方日?qǐng)?bào) 作者：唐柳雯
“十二五”時(shí)期是我省進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，全面建成小康社會(huì)，并向基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨新的機(jī)遇。上月發(fā)布的《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中就明確提出，“十二五”期間，全省城鎮(zhèn)化率每年提高0.8個(gè)百分點(diǎn)左右，2015年達(dá)70%，繼續(xù)穩(wěn)居全國(guó)前列。
談到城鎮(zhèn)化，戶籍、土地、基本公共服務(wù)等是避不開的話題。而作為改革開放的排頭兵，基本公共服務(wù)均等化如何助力城鎮(zhèn)化？進(jìn)城農(nóng)民的原有土地如何解決？城鎮(zhèn)化是否應(yīng)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)？帶著這些話題，南方日?qǐng)?bào)特約中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院區(qū)域研究所所長(zhǎng)夏鋒、中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江、廣東省社會(huì)科學(xué)院現(xiàn)代化戰(zhàn)略研究所所長(zhǎng)鄭奮明、廣東省社會(huì)科學(xué)院研究員鄭梓楨為讀者進(jìn)行解析。
本期嘉賓
戶籍制度改革需頂層設(shè)計(jì)
南方日?qǐng)?bào)：在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，廣東率先提出“積分入戶”的概念。有學(xué)者指出，積分入戶是過渡性安排。請(qǐng)問對(duì)于現(xiàn)有的戶籍制度進(jìn)行改革，其目標(biāo)是什么，要什么樣的條件才能實(shí)現(xiàn)？
鄭奮明：“積分入戶”是廣東較早提出來的，因?yàn)閺V東的外來工最多，要解決用工問題，實(shí)現(xiàn)廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，需要解決外來工的落戶問題。這也是新型城鎮(zhèn)化的需要，城市要實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。“積分入戶”是在我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，各地財(cái)政收入不同，社會(huì)福利有區(qū)別的情況下一定時(shí)期的特殊性制度安排。
在地方財(cái)政能負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)條件下，逐步將外來工納入城鎮(zhèn)的一種選擇，也是對(duì)戶籍制度的變革。未來的終極目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是國(guó)內(nèi)所有公民都可以自由遷徙，都可以享受到居住地的基本公共服務(wù)。這需要政策的平衡，特別是從國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。如果基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用是全國(guó)統(tǒng)籌的，那么，人們的遷徙就比較自由和方便了。如果地方統(tǒng)籌，則需要地方統(tǒng)籌的政策與辦法。
夏鋒：我認(rèn)為戶籍制度只是“表”，基本公共服務(wù)和土地問題的解決才是根本。
公共服務(wù)提供要量力而行
南方日?qǐng)?bào)：作為改革開放的排頭兵，廣東曾于2009年領(lǐng)全國(guó)之先，出臺(tái)《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要》。基本公共服務(wù)均等化有助進(jìn)城農(nóng)民扎根，而目前基本公共服務(wù)逐步惠及外來人口更將極大推動(dòng)城鎮(zhèn)化。不過值得關(guān)注的是，城鎮(zhèn)化率每上升一個(gè)百分點(diǎn)，就意味著有幾千萬人進(jìn)入了城市。原本就較為捉襟見肘的基本公共服務(wù)是否能承受這樣的壓力？又如何破題？
夏鋒：這些年，廣東無論是在城鎮(zhèn)化，還是提供基本公共服務(wù)上，都走在全國(guó)前列，這點(diǎn)必須肯定。
我認(rèn)為，廣東的城鎮(zhèn)化實(shí)際是全國(guó)城鎮(zhèn)化的縮影。這里是城鎮(zhèn)化過程中的矛盾匯集點(diǎn)：即外來務(wù)工人員的“市民化”。所以，作為外來務(wù)工人員流入大省的廣東，如果能在制度創(chuàng)新上成為范例，對(duì)全國(guó)是十分有意義的。給我印象最深的，是這份《規(guī)劃綱要》制定時(shí)，廣東拿出了驚人的魄力和決心，決定花9000多億元來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在我看來，這不是財(cái)力的問題，而是政府有沒有決心調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、降低行政成本、實(shí)現(xiàn)高水平城鎮(zhèn)化的問題。廣東邁出了其他省不愿做、不敢做的步伐。
從道理上來講，外來務(wù)工人員在城市付出了血汗和勞動(dòng)，理應(yīng)享受城市的教育、醫(yī)療等保障，但是我們目前到底有沒有能力負(fù)擔(dān)新增城鎮(zhèn)人口的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)？我認(rèn)為，對(duì)外來務(wù)工人員“市民化”成本存在高估的現(xiàn)象。
在現(xiàn)在這個(gè)階段，也許沒必要按同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、向所有人來提供公共服務(wù)。比如說，如果我是一個(gè)外來務(wù)工人員，我至少應(yīng)該有兩種選擇。如果以后要回農(nóng)村養(yǎng)老，我就選擇低標(biāo)準(zhǔn)的。這樣，外來務(wù)工人員“市民化”成本問題也許就是一個(gè)偽問題了。當(dāng)然這有個(gè)前提，就是全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障制度，并且建立靈活的社會(huì)保障體系。
鄭梓楨：是的，目前的狀況是，公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)中，沒有一項(xiàng)能實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌資金的。我認(rèn)為，資金統(tǒng)籌的程度，一定程度上決定了人口可以自由流動(dòng)的范圍，也在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化水平。當(dāng)然，這不是一個(gè)地方能夠解決的。在現(xiàn)有的條件下，廣東搞積分入戶、以及基本公共服務(wù)均等化，實(shí)際是在根據(jù)自己現(xiàn)有的水平和有限的資源配置，保證“底線公平”。
另外，提供基本公共服務(wù)是政府必須做的，但也應(yīng)該循序漸進(jìn)。我認(rèn)為，城鎮(zhèn)化必須要跟當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步，二者要協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化水平滯后固然不好，但超前也會(huì)出問題。如果沒有充足的資源作為后盾，那么這種城鎮(zhèn)化將是無序的、沒有質(zhì)量的。比如，有人說廣東積分入戶名額太少，但我認(rèn)為名額少并不是主觀決定的，而是客觀事實(shí)決定的。廣東能提供多少公辦學(xué)校、多少?gòu)埐〈玻抗财嚪?wù)能達(dá)到什么水平？這些資源是有限的，正因?yàn)橘Y源有限，所以不能一步到位達(dá)到大規(guī)模城市化的水平。
解決土地問題是城鎮(zhèn)化關(guān)鍵
南方日?qǐng)?bào)：那土地問題應(yīng)該如何解決呢？比如農(nóng)民進(jìn)城后，原有的土地應(yīng)該如何處理？
鄭奮明：農(nóng)民進(jìn)城會(huì)碰到就業(yè)與住房問題，也會(huì)涉及他原來的農(nóng)村土地如何處置的問題。面對(duì)我國(guó)正在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，每年1000多萬人需要進(jìn)入城市。如果不能解決這兩個(gè)問題，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程將受到挫折。
農(nóng)村集體土地的所有權(quán)在集體，農(nóng)民只有使用權(quán)。因此要解決這個(gè)問題，根本的辦法是對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)和量化，使農(nóng)民真正擁有對(duì)自己土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和受益權(quán)，然后再通過合法流轉(zhuǎn)，解決農(nóng)民進(jìn)城資金的問題，他們可以用所得，在城市投資和發(fā)展。
夏鋒：對(duì)廣東而言，其實(shí)可以積極探索一些土地制度創(chuàng)新的試點(diǎn)。比如，人口需要城鎮(zhèn)化，就必須有相匹配的土地安排這些人口。但是，現(xiàn)在存在這樣一個(gè)問題：住宅類用地和服務(wù)業(yè)用地的價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于工業(yè)用地價(jià)格。這說明，全國(guó)都在上大工業(yè)、大項(xiàng)目，相反的，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，房地產(chǎn)價(jià)格居高不下。如果廣東能在用地制度上進(jìn)行改革和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地與服務(wù)業(yè)用地、住宅類用地價(jià)格的趨同，其實(shí)很大程度上就能消化城鎮(zhèn)化的人口，為他們提供更多就業(yè)和住房。
南方日?qǐng)?bào)：這是否會(huì)影響地方財(cái)政收入？
夏鋒：用地制度改變，地方財(cái)政收入可能會(huì)減少。這就涉及到中央和地方財(cái)稅關(guān)系調(diào)整等諸多問題。所以，地方上的改革，很大程度上需要中央的支持。現(xiàn)在改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，有些重大利益關(guān)系需要作出調(diào)整，其中核心就是看能否有實(shí)質(zhì)性突破。
林江：如何解決中央和地方的財(cái)政關(guān)系是個(gè)坎。這可能要對(duì)分稅制進(jìn)行重新調(diào)整，重新劃分中央和地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，但是要看中央的決心。
城鎮(zhèn)化應(yīng)更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主導(dǎo)
南方日?qǐng)?bào)：按照《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要》，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)是“政府主導(dǎo)，多方參與”。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，市場(chǎng)、社會(huì)的力量同樣不可忽視，是這樣嗎？
鄭梓楨：公共服務(wù)的領(lǐng)域很廣，要政府一下子提供公共服務(wù)均等化不現(xiàn)實(shí)，所以必須首先保障基本公共服務(wù)的均等化。另外，公共服務(wù)是政府、企業(yè)、社會(huì)都能提供的，但基本公共服務(wù)是政府必須提供的，是要以政府為主體的。
鄭奮明：多方參與理應(yīng)包含社會(huì)組織和團(tuán)體，以及社區(qū)自治組織和居委會(huì)等。上下結(jié)合，多方結(jié)合才能把基本公共服務(wù)均等化辦好。政府應(yīng)當(dāng)放手，凡是市場(chǎng)能做的、社會(huì)能做的，政府就應(yīng)當(dāng)放權(quán)，讓權(quán)利回歸社會(huì)，這不僅是政府轉(zhuǎn)變職能，減少負(fù)擔(dān)，提高效率的問題，更是社會(huì)自身成長(zhǎng)的需要。
夏鋒：基本公共服務(wù)的提供，需要政府來主導(dǎo)。但對(duì)于城鎮(zhèn)化而言，應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主導(dǎo)。有些公共服務(wù)可以以“政府出資、民間辦”的方式提供，因?yàn)楹芏嗥髽I(yè)有動(dòng)力，也有這樣的社會(huì)資本去做這些事情，而且政府可以通過金融、財(cái)稅政策激勵(lì)社會(huì)資本向醫(yī)療、教育等方面傾斜。政府要做企業(yè)不愿意做的事情，而對(duì)于社會(huì)有能力、有動(dòng)力去做的，要開放可以開放的領(lǐng)域。在城鎮(zhèn)化的問題上，要從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。
