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2024年11月24日
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原標(biāo)題：堅(jiān)冰背后
以人為本的城鎮(zhèn)化、公共財(cái)政的陽光理應(yīng)包含農(nóng)民工及其子女的社會(huì)保障、義務(wù)教育和保障房。而土地、財(cái)稅和政績(jī)考核機(jī)制的變革，則是難以繞開的幕后推手
3月6日下午，來自國(guó)家發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部、人社部、國(guó)土部、住建部、農(nóng)業(yè)部等部委的副部長(zhǎng)齊聚全國(guó)政協(xié)禮堂，集體會(huì)商110多件有關(guān)城鎮(zhèn)化的提案。
這并不包括來自全國(guó)人大代表的百余份城鎮(zhèn)化議案。盡管空氣、水、食品的安全問題牽動(dòng)億萬人心，但事關(guān)中國(guó)未來格局的大戰(zhàn)略，則非城鎮(zhèn)化莫屬。
4個(gè)月前發(fā)布的中共十八大報(bào)告提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)。城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。”
至此，“新四化”正式取代了上世紀(jì)80年代的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科技現(xiàn)代化的“舊四化”，成為中國(guó)新的發(fā)展戰(zhàn)略。而中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)近年來在多個(gè)場(chǎng)合反復(fù)談及城鎮(zhèn)化對(duì)未來中國(guó)的巨大意義，亦令這一概念逐漸升溫。
盡管城鎮(zhèn)化在擴(kuò)內(nèi)需、落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀方面，有著極大的現(xiàn)實(shí)意義。然而，諸多跡象顯示，城鎮(zhèn)化核心改革仍需破局。
內(nèi)需抓手
今年兩會(huì)期間，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川表示，經(jīng)常項(xiàng)目順差與GDP之比，在2012年已經(jīng)降至2.6%。
這一比值，在金融危機(jī)爆發(fā)之前的頭一年，也就是2007年，高達(dá)10.1%。
外需不振，唯有內(nèi)需補(bǔ)缺。2009年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，城鎮(zhèn)化成為新的內(nèi)需抓手。
中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)王建在最近幾年反復(fù)強(qiáng)調(diào)：只有城鎮(zhèn)化才能救中國(guó)。
2008年初，王建算了一筆賬：從2003年到2007年，中國(guó)大概增加了1億城市人口，與之相對(duì)應(yīng)，城市固定資產(chǎn)投資增加了52萬億元。
按照2007年城市人口計(jì)算，如果城市人口翻一番，中國(guó)大陸的消費(fèi)總額有望翻番，即每年可增加10萬億元以上的消費(fèi)額。彼時(shí)，中國(guó)大陸的出口額約為9萬億元人民幣。“如果城市人口增加1倍，就是一分錢不出口，內(nèi)需也能把這一塊吃掉。”王建說。
2012年2月16日出版的《求是》雜志刊登了李克強(qiáng)的署名文章：《在改革開放進(jìn)程中深入實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略》。文章稱，2010年我國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)水平為4455元，城鎮(zhèn)居民為15900元，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平是農(nóng)村居民的3.6倍。按此測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，消費(fèi)需求將會(huì)增加1萬多元。城鎮(zhèn)化率每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，可以吸納1000多萬農(nóng)村人口進(jìn)城，進(jìn)而帶動(dòng)1000多億元的消費(fèi)需求，而相應(yīng)增加的投資需求會(huì)更多。目前我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.4億人(2012年底達(dá)到2.6億)，其中外出農(nóng)民工約1.5億人，農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)涵的內(nèi)需潛力巨大。
在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心研究員易鵬表示，如果城鎮(zhèn)化追平發(fā)達(dá)國(guó)家，未來還將有3億人口進(jìn)城。
2012年9月，李克強(qiáng)在出席省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)時(shí)又談到：城鎮(zhèn)化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，“城鎮(zhèn)化創(chuàng)造了大量需求，服務(wù)業(yè)也就起來了”。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自給自足，而城市生產(chǎn)生活很大程度上是相互服務(wù)。服務(wù)業(yè)是城鎮(zhèn)就業(yè)最大的容納器。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家服務(wù)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重都在70%～80%以上，已經(jīng)形成以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)體系。比如，歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家在醫(yī)療服務(wù)方面的支出相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，美國(guó)高達(dá)17.6%。我國(guó)目前服務(wù)業(yè)增加值比重只有43%，就業(yè)比重只有36%，醫(yī)療服務(wù)支出比重約5%，發(fā)展的潛力很大。
“我國(guó)目前有1.7億老齡人口，社會(huì)呈老齡化趨勢(shì)，發(fā)展老齡服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)，能夠形成一個(gè)就業(yè)容量很大的產(chǎn)業(yè)。”李克強(qiáng)如是說。
如果內(nèi)需擴(kuò)容，產(chǎn)能過剩的難題亦有望緩解。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員姜克雋的計(jì)算，城鎮(zhèn)化所帶來的內(nèi)需擴(kuò)大，足以讓鋼鐵、水泥等支柱產(chǎn)業(yè)再紅火10年。
表與里
然而，現(xiàn)實(shí)與理想大相徑庭。
受工業(yè)化的強(qiáng)力帶動(dòng)，改革開放35年來，城鎮(zhèn)化率從1978年的18%攀升至2012年的52.57%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)7.1億。照此計(jì)算，留在農(nóng)村的常住人口為6.4億，已經(jīng)不足總?cè)丝诘囊话搿?/p>
只是，根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)陳錫文、國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)研究中心主任李鐵等人的計(jì)算，戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35%左右。
這之間17個(gè)百分點(diǎn)的差額直接體現(xiàn)在數(shù)億農(nóng)民工沒能獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。2008年，《勞動(dòng)合同法》正式實(shí)施，城鎮(zhèn)人口的社會(huì)保障水準(zhǔn)驟然提高。而陳錫文去年9月在一次演講時(shí)透露，農(nóng)民工在城里繳納的社會(huì)保障狀況不令人樂觀。2011年，繳納醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)民工占農(nóng)民工總?cè)丝诘谋戎胤謩e為18.6%、16.4%、27%、9.4%；而繳納住房公積金的農(nóng)民工比重還不到3%。
遠(yuǎn)慮導(dǎo)致近憂。3月10日，北京市海淀區(qū)百旺商城兩位來自河南的售貨員表示，在未簽勞動(dòng)合同、也無社保的情況下，不足3000元的收入僅能維持基本開銷，其他消費(fèi)則可望而不可即。
正在起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委人士表示，如果背后銜接了公共服務(wù)均等化，戶籍本是中性制度，“但問題在于，當(dāng)前的戶籍制度與太多利益掛了鉤，社保是最大的一塊”。
3月9日，在參加兩會(huì)沙龍——“新四化”下的中國(guó)城鎮(zhèn)化之路時(shí)，全國(guó)青聯(lián)委員、寧波市海曙區(qū)區(qū)長(zhǎng)吳勝武表示，通過城鎮(zhèn)化擴(kuò)內(nèi)需的設(shè)想受到了收入分配格局的制約。其中，農(nóng)民工未能市民化是主因。
陳錫文在前述演講時(shí)表示，有關(guān)部門在武漢做的調(diào)查分析顯示，一個(gè)農(nóng)民工如果在武漢市就業(yè)，用人企業(yè)如果按規(guī)定，把工人必須繳納的社會(huì)保障都交上，每月需花費(fèi)516元。加上農(nóng)民工自己繳納的166元，合計(jì)為682元，一年為8000多元。“剛才講了缺口很大，繳納的平均比例不到20%。真正要讓農(nóng)民工變?yōu)槭忻瘢敲淳薮蟮纳鐣?huì)保障的缺口怎么解決？”
在農(nóng)民工社會(huì)保障存在巨大缺口的背景下，卻出現(xiàn)了“偽城鎮(zhèn)化”潮流。前述國(guó)家發(fā)改委官員今年春節(jié)返鄉(xiāng)之時(shí)，與東部某省6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人晤談，得知這6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均將城鎮(zhèn)化列入重點(diǎn)工作范圍，極力推動(dòng)農(nóng)民集中居住。
“問題是，農(nóng)民集中居住之后，并未得到實(shí)質(zhì)性的社會(huì)保障等好處，”發(fā)改委官員說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)倒是多出了集體建設(shè)用地。”
在城鎮(zhèn)化業(yè)已列入官員政績(jī)考核范圍之際，2012年全年城鎮(zhèn)化率提高了1.3個(gè)百分點(diǎn)，起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的發(fā)改委官員直言：其中水分不少。
“十二五”規(guī)劃綱要顯示，“十二五”期間，城鎮(zhèn)化率計(jì)劃提高4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年0.8%，對(duì)應(yīng)著年均7%的GDP增速。2012年，GDP同比增幅為7.8%，對(duì)應(yīng)著1.3個(gè)百分點(diǎn)的城鎮(zhèn)化率增速，顯然比例不符。
國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，一些縣級(jí)政府發(fā)出行政命令，要求縣公務(wù)員將尚在農(nóng)村居住的家人接到縣城居住。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，即使是農(nóng)村戶籍，但只要在城鎮(zhèn)常住6個(gè)月以上，即可統(tǒng)計(jì)為城市常住人口。
門檻被誰抬高
“被統(tǒng)計(jì)”的城市常住人口，卻隨著城市的擴(kuò)張和城中村的治理，無奈地拉長(zhǎng)“常住地”和就業(yè)地點(diǎn)的半徑。
2009—2010年，北京著名“蟻居”集聚地、海淀區(qū)唐家?guī)X大規(guī)模拆遷，主要在中關(guān)村打工的“蟻?zhàn)濉北黄取氨逼薄Ｗ鳛樘萍規(guī)X的原住民，北京銀建出租車公司孫司機(jī)熟知“蟻?zhàn)濉钡娜ヌ帯５韰^(qū)北清路北，新“蟻居”比原“蟻居”遠(yuǎn)了3公里以上。
這還只是北京這座大都市在城郊結(jié)合部的擴(kuò)張。3月9日的兩會(huì)城鎮(zhèn)化沙龍上，易鵬一度感慨，在上海陸家嘴工作的金融白領(lǐng)對(duì)他訴苦，最怕親戚朋友找到自己的工作地點(diǎn)，因?yàn)樵凇耙曈X城市”的指引下，低檔餐館在陸家嘴已經(jīng)銷聲匿跡。
寧波市中心城區(qū)海曙區(qū)區(qū)長(zhǎng)吳勝武旋即接過話頭：我從心底里認(rèn)可低收入群體的自由遷徙權(quán)和居住權(quán)，但為了“視覺城市”，我又必須拆掉城中村。
這位40歲的區(qū)長(zhǎng)坦言，以海曙區(qū)500億的GDP和70億財(cái)政收入的規(guī)模，西部省份的區(qū)縣“可能20年也追不上”，“但兄弟城區(qū)在后面緊緊追趕，為了政績(jī)考核，只好把低收入人群居住區(qū)變更為商服區(qū)”。
對(duì)吳勝武發(fā)言附議的包括全國(guó)人大代表、陜西西咸新區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任王軍。3月10日，王軍在兩會(huì)間隙趕到后海和景山考察。發(fā)現(xiàn)恭王府等貴族府院與大雜院相伴而居，“里面有中央領(lǐng)導(dǎo)，高干子弟，富商，但也有城市平民，”王軍說，“以前我不太理解，覺得治安可能有問題。但現(xiàn)在的感受是，混居更符合客觀規(guī)律，對(duì)社會(huì)心理、社會(huì)結(jié)構(gòu)都有益處。”
王軍的思路轉(zhuǎn)變，或許和李克強(qiáng)去年9月的講話有關(guān)。李克強(qiáng)指出，釋放城鎮(zhèn)化帶來的內(nèi)需潛力，就不能抬高城鎮(zhèn)化過程中人口轉(zhuǎn)移的門檻，“香港公屋和租屋占全部住房的50%，就是為了吸引各種勞動(dòng)力群體，使城市充滿活力。城市是一個(gè)綜合體，它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和持續(xù)發(fā)展，需要各行各業(yè)的支撐，需要不同領(lǐng)域不同崗位的勞動(dòng)者，就像有人形容的，城市不僅要有‘拿手術(shù)刀’的，也要有‘拿剃頭刀’的，不僅要有‘戴眼鏡’的，也要有‘戴安全帽’的”。
北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院深圳土改專題報(bào)告顯示，作為移民城市，深圳的大部分移民住在城中村。2005年，福田區(qū)暫住人口中大約有90%居住在城中村。城中村的租戶幾乎都是外來人員，年齡在20～30歲，月收入1000元～3000元人群占了一半以上。
包括深圳、寧波等大部分東部城市對(duì)城中村的清理，進(jìn)一步延緩了農(nóng)民工市民化的步伐。特別是各級(jí)政府力推的“十二五”期間的3600萬套保障房，主要針對(duì)戶籍人口。吳勝武坦承：針對(duì)農(nóng)民工的保障房，是0%。
然而，中國(guó)城鎮(zhèn)化大潮中的外來人口涌入，無疑動(dòng)了原住民的奶酪。2005年初，北京市兩會(huì)召開之時(shí)，時(shí)任北京市政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授張惟英提交了“人口準(zhǔn)入制度”提案，一度引起軒然大波。在那份提案中，張惟英反復(fù)談及北京市的人口承載力和低端人口無序進(jìn)入問題。
“人口準(zhǔn)入”同時(shí)對(duì)億萬農(nóng)民工子女有著巨大影響。陳錫文披露，2011年，農(nóng)民工的隨遷子女中，到城鎮(zhèn)就讀的義務(wù)教育階段的孩子為1100多萬人。現(xiàn)在全國(guó)義務(wù)教育的孩子為1.5億人，其中1.3億在縣及縣以下，城市的孩子不過2000多萬。“所以在很多地方的學(xué)校中農(nóng)民工子弟占到40%多，占到50%是不足為奇的，”陳錫文說，“這1100萬農(nóng)村孩子還只是1.3億義務(wù)教育階段農(nóng)村孩子的十分之一，今后的教學(xué)資源怎么配置？”
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)研究中心的調(diào)查，目前很多北京的學(xué)生家長(zhǎng)已經(jīng)對(duì)學(xué)校中農(nóng)民工子弟增多頗有微詞，“城市原住民和‘市民化’農(nóng)民工的博弈才剛剛開始”，該中心主任李鐵表示，“一邊是增量，一邊是減量。”
全國(guó)人大代表、中南某省一位地級(jí)市市長(zhǎng)坦承：地方財(cái)政收入有限，只好先保障戶籍人口的利益。
起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的國(guó)家發(fā)改委官員表示，日本在城市化大潮之初，給予進(jìn)城農(nóng)民三份禮物：強(qiáng)制社會(huì)保障、子女義務(wù)教育、保障房。換言之，在三份禮物未到位之時(shí)，農(nóng)民工市民化的門檻難以實(shí)質(zhì)降低，以人為本的城鎮(zhèn)化自難破局。
誰來承擔(dān)成本
2010年1月，陳錫文在一個(gè)內(nèi)部場(chǎng)合回憶，城鎮(zhèn)化早在2000年即已寫入中央文件，以對(duì)沖亞洲金融危機(jī)。
那一年的中共十五屆五中全會(huì)召開之前，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化”和“走出一條大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路”等表述已正式出現(xiàn)在“十五”計(jì)劃中。
接下來的成本核算卻讓這一政策延遲了9年之久。中央在測(cè)算住房和社保成本時(shí)發(fā)現(xiàn)，僅補(bǔ)全社保這一項(xiàng)，就需要10萬億投入，而當(dāng)年GDP不過9.9萬億。
此前，成都市統(tǒng)籌委、國(guó)土局官員在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)也曾算過一筆賬：農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)住房和社保，政府需為每個(gè)農(nóng)民相應(yīng)投入10萬～15萬元。按照理想模式，如將成都600萬農(nóng)民中的三分之二轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，政府得拿出4000億～6000億元，這超出了成都新世紀(jì)頭10年的財(cái)政收入總和，實(shí)在難以承受。
而在全國(guó)GDP已達(dá)52萬億，財(cái)政收入超過11.7萬億的背景下，3月9日，全國(guó)人大代表、江西省撫州市市長(zhǎng)張和平在“兩會(huì)”城鎮(zhèn)化沙龍上公開呼吁，中央政府加大分?jǐn)偝擎?zhèn)化、也就是農(nóng)民工市民化成本的力度。
這位地級(jí)市市長(zhǎng)表示，地方財(cái)政收支項(xiàng)中，只有城市維護(hù)費(fèi)，而無城市建設(shè)費(fèi)。在中央沒有補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)稅(工業(yè)主體稅收)占據(jù)大頭的背景下，依托土地財(cái)政籌措城建資金就成為唯一的法門。
全國(guó)人大代表、陜西省西咸新區(qū)管委會(huì)常務(wù)副主任王軍提供給《中國(guó)新聞周刊》的《新型城鎮(zhèn)化的幾個(gè)關(guān)鍵問題》一文中這樣表述：在城市建設(shè)方面，政府財(cái)政投入有限，主要依靠土地級(jí)差地租和溢價(jià)，沿城市邊際擴(kuò)張，投資小、見效快，以預(yù)期土地收益作為商業(yè)擔(dān)保融資推動(dòng)城市擴(kuò)張，在商業(yè)模式上無疑是成功的。
張和平和王軍坦承，土地財(cái)政模式，虧本出讓工業(yè)用地，以招商引資，隨后通過地產(chǎn)項(xiàng)目不僅可以挽回?fù)p失，還可以坐收漁利。
陳錫文披露，2009年，土地出讓金總收益接近1.4萬億，用于支付征地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償金是5000多萬元，成本占到土地出讓金總收益的37.0%，政府了獲得土地出讓金總收益中超過60%的純收入。
“問題是，土地出讓金這一塊收益，進(jìn)城農(nóng)民工享受的份額亦很有限。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然說，“在社保、義務(wù)教育、住房方面被邊緣化之后，農(nóng)民工只能在公共交通、煤氣水電補(bǔ)貼方面部分有所挽回。”
就在公共服務(wù)均等化呼聲愈來愈高之際，官方財(cái)力也已開始出現(xiàn)下降。陳錫文披露，2011年全國(guó)土地出讓金3.3萬億，但僅僅是征地拆遷補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用就超過了2.3萬億。也就是說，土地出讓金的純收益占總收益的比重已經(jīng)不到30%，成本卻占到了71.3%。“純收益空間的下降也證明這個(gè)制度往下面是越來越困難，可能再過一兩年純收益進(jìn)一步下降，這個(gè)制度對(duì)地方政府可能就變成雞肋。”陳錫文說。
2012年，全國(guó)土地出讓金下滑至2.7萬億。一位地方官承認(rèn)，盡管土地出讓金收益下降，但無論是城建費(fèi)用，還是地方融資平臺(tái)債務(wù)償還，全部依托于土地溢價(jià)，“除了飲鴆止渴，繼續(xù)想方設(shè)法推高地價(jià)，地方政府別無他途”。
有鑒于此，通過營(yíng)改增、房產(chǎn)稅(不動(dòng)產(chǎn)稅)、中央與地方財(cái)稅分成比例調(diào)整等系列改革使地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)對(duì)稱，增加地方財(cái)力就成為財(cái)稅體制改革的題中應(yīng)有之義。“但即便如此，政府財(cái)力也難以對(duì)農(nóng)民工市民化全額埋單”，接近城鎮(zhèn)化規(guī)劃起草的人士稱，“一方面，企業(yè)要為農(nóng)民工上社保，另一方面，通過落實(shí)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，也可以極大地補(bǔ)充農(nóng)民工市民化成本。”
2013年中央一號(hào)文件明確提出要求，農(nóng)地確權(quán)在5年內(nèi)完成，這無疑為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市埋下了地基。此前，無論是成都的城鄉(xiāng)土地增減掛鉤試驗(yàn)，重慶的地票改革，還是浙江的土地發(fā)展權(quán)交易，重心都在于推動(dòng)農(nóng)村集體土地入市交易。在國(guó)家發(fā)改委起草城鎮(zhèn)化規(guī)劃的官員看來，盤活土地存量資本，是破解城鎮(zhèn)化難局的不二法門，“重慶地票目前13萬/畝，但只在重慶轄區(qū)掛鉤。如果掛鉤到全國(guó)，可能將會(huì)是50萬/畝～100萬/畝，農(nóng)民工市民化成本有望一舉解決”。
《中國(guó)新聞周刊》獲悉，國(guó)家發(fā)改委正在起草的城鎮(zhèn)化規(guī)劃，重點(diǎn)突出5個(gè)方面，農(nóng)業(yè)人口市民化位列第一，而制度設(shè)計(jì)和政策安排中，也包括了土地政策變革。
