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2024年11月22日
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國發〔2004〕28號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會可持續發展的必然要求。去年以來，各地區、各部門認真貫徹黨中央、國務院部署，全面清理各類開發區，切實落實暫停審批農用地轉用的決定，土地市場治理整頓取得了積極進展，有力地促進了宏觀調控政策的落實。但是，土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復建設，圈占土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決。因此，必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地，深化改革，健全法制，統籌兼顧，標本兼治，進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度。現決定如下：
一、嚴格執行土地管理法律法規
(一)牢固樹立遵守土地法律法規的意識。各地區、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規的學習教育活動，深刻認識我國國情和保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，積極推進經濟增長方式的轉變，實現土地利用方式的轉變，走符合中國國情的新型工業化、城市化道路。進一步提高依法管地用地的意識，要在法律法規允許的范圍內合理用地。對違反法律法規批地、占地的，必須承擔法律責任。
(二)嚴格依照法定權限審批土地。農用地轉用和土地征收的審批權在國務院和省、自治區、直轄市人民政府，各省、自治區、直轄市人民政府不得違反法律和行政法規的規定下放土地審批權。嚴禁規避法定審批權限，將單個建設項目用地拆分審批。
(三)嚴格執行占用耕地補償制度。各類非農業建設經批準占用耕地的，建設單位必須補充數量、質量相當的耕地，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。不能自行補充的，必須按照各省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費。耕地開墾費要列入專戶管理，不得減免和挪作他用。政府投資的建設項目也必須將補充耕地費用列入工程概算。
(四)禁止非法壓低地價招商。省、自治區、直轄市人民政府要依照基準地價制定并公布協議出讓土地最低價標準。協議出讓土地除必須嚴格執行規定程序外，出讓價格不得低于最低價標準。違反規定出讓土地造成國有土地資產流失的，要依法追究責任；情節嚴重的，依照《中華人民共和國刑法》的規定，以非法低價出讓國有土地使用權罪追究刑事責任。
(五)嚴格依法查處違反土地管理法律法規的行為。當前要著重解決有法不依、執法不嚴、違法不究和濫用行政權力侵犯農民合法權益的問題。要加大土地管理執法力度，嚴肅查處非法批地、占地等違法案件。建立國土資源與監察等部門聯合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責任人。典型案件，要公開處理。對非法批準占用土地、征收土地和非法低價出讓國有土地使用權的國家機關工作人員，依照《監察部國土資源部關于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》給予行政處分；構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國土地管理法》、《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》和最高人民檢察院關于瀆職犯罪案件立案標準的規定，追究刑事責任。對非法批準征收、使用土地，給當事人造成損失的，還必須依法承擔賠償責任。
二、加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實施管理
(六)嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃修改的管理。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地范圍外，不得設立各類開發區(園區)和城市新區(小區)。對清理后擬保留的開發區，必須依據土地利用總體規劃和城市總體規劃，按照布局集中、用地集約和產業集聚的原則嚴格審核。嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃也不得擅自修改。
(七)加強土地利用計劃管理。農用地轉用的年度計劃實行指令性管理，跨年度結轉使用計劃指標必須嚴格規范。改進農用地轉用年度計劃下達和考核辦法，對國家批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設項目用地和城、鎮、村的建設用地實行分類下達，并按照定額指標、利用效益等分別考核。
(八)從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度。加強農用地轉用審批的規劃和計劃審查，強化土地利用總體規劃和土地利用年度計劃對農用地轉用的控制和引導，凡不符合規劃、沒有農用地轉用年度計劃指標的，不得批準用地。為鞏固土地市場治理整頓成果，2004年農用地轉用計劃指標不再追加；對過去拖欠農民的征地補償安置費在2004年年底前不能足額償還的地方，暫緩下達該地區2005年農用地轉用計劃。
(九)加強建設項目用地預審管理。凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審。發展改革等部門要通過適當方式告知項目單位開展前期工作，項目單位提出用地預審申請后，國土資源部門要依法對建設項目用地進行審查。項目建設單位向發展改革等部門申報核準或審批建設項目時，必須附國土資源部門預審意見；沒有預審意見或預審未通過的，不得核準或批準建設項目。
(十)加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉(鎮)土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過村改居等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。
(十一)嚴格保護基本農田。基本農田是確保國家糧食安全的基礎。土地利用總體規劃修編，必須保證現有基本農田總量不減少，質量不降低。基本農田要落實到地塊和農戶，并在土地所有權證書和農村土地承包經營權證書中注明。基本農田保護圖件備案工作，應在新一輪土地利用總體規劃修編后三個月內完成。基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的紅線。符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準；經批準占用基本農田的，征地補償按法定最高標準執行，對以繳納耕地開墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。禁止占用基本農田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動，禁止以建設現代農業園區或者設施農業等任何名義，占用基本農田變相從事房地產開發。
三、完善征地補償和安置制度
(十二)完善征地補償辦法。縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農民社會保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。大中型水利、水電工程建設征地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規定。
(十三)妥善安置被征地農民。縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農民的長遠生計有保障。對有穩定收益的項目，農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。在城市規劃區內，當地人民政府應當將因征地而導致無地的農民，納入城鎮就業體系，并建立社會保障制度；在城市規劃區外，征收農民集體所有土地時，當地人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產生活條件的無地農民，應當異地移民安置。勞動和社會保障部門要會同有關部門盡快提出建立被征地農民的就業培訓和社會保障制度的指導性意見。
(十四)健全征地程序。在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。要將被征地農民知情、確認的有關材料作為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益。經批準的征地事項，除特殊情況外，應予以公示。
(十五)加強對征地實施過程監管。征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用于被征地農戶的原則，制訂土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法。被征地的農村集體經濟組織應當將征地補償費用的收支和分配情況，向本集體經濟組織成員公布，接受監督。農業、民政等部門要加強對農村集體經濟組織內部征地補償費用分配和使用的監督。
四、健全土地節約利用和收益分配機制
(十六)實行強化節約和集約用地政策。建設用地要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節約用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫。新上建設項目首先要利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地、林地、草原和濕地。開展對存量建設用地資源的普查，研究制定鼓勵盤活存量的政策措施。各地區、各有關部門要按照集約用地的原則，調整有關廠區綠化率的規定，不得圈占土地搞花園式工廠。在開發區(園區)推廣多層標準廠房。對工業用地在符合規劃、不改變原用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，原則上不再收取或調整土地有償使用費。基礎設施和公益性建設項目，也要節約合理用地。今后，供地時要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫入土地使用合同。對工業項目用地必須有投資強度、開發進度等控制性要求。土地使用權人不按照約定條件使用土地的，要承擔相應的違約責任。在加強耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時，進一步調整和完善相關稅制，加大對建設用地取得和保有環節的稅收調節力度。
(十七)推進土地資源的市場化配置。嚴格控制劃撥用地范圍，經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用。運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地。除按現行規定必須實行招標、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業用地也要創造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。經依法批準利用原有劃撥土地進行經營性開發建設的，應當按照市場價補繳土地出讓金。經依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，應當在土地有形市場公開交易，按照市場價補繳土地出讓金；低于市場價交易的，政府應當行使優先購買權。
(十八)制訂和實施新的土地使用標準。依照國家產業政策，國土資源部門對淘汰類、限制類項目分別實行禁止和限制用地，并會同有關部門制訂工程項目建設用地定額標準，省、自治區、直轄市人民政府可以根據實際情況制訂具體實施辦法。繼續停止高檔別墅類房地產、高爾夫球場等用地的審批。
(十九)嚴禁閑置土地。農用地轉用批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效；已實施征地，滿兩年未供地的，在下達下一年度的農用地轉用計劃時扣減相應指標，對具備耕作條件的土地，應當交原土地使用者繼續耕種，也可以由當地人民政府組織耕種。對用地單位閑置的土地，嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定處理。
(二十)完善新增建設用地土地有償使用費收繳辦法。新增建設用地土地有償使用費實行先繳后分，按規定的標準就地全額繳入國庫，不得減免，并由國庫按規定的比例就地分成劃繳。審計部門要加強對新增建設用地土地有償使用費征收和使用的監督檢查。對減免和欠繳的，要依法追繳。財政部、國土資源部要適時調整新增建設用地土地有償使用費收取標準。新增建設用地土地有償使用費要嚴格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向糧食主產區傾斜。探索建立國有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為。
五、建立完善耕地保護和土地管理的責任制度
(二十一)明確土地管理的權力和責任。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實施土地利用總體規劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排，依照法定權限對農用地轉用和土地征收進行審批，按規定用途決定新增建設用地土地有償使用費地方分成部分的分配和使用，組織本行政區域內耕地占補平衡，并對土地管理法律法規執行情況進行監督檢查。地方各級人民政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。地方各級人民政府都要建立相應的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護目標落實到基層。
(二十二)建立耕地保護責任的考核體系。國務院定期向各省、自治區、直轄市下達耕地保護責任考核目標。各省、自治區、直轄市人民政府每年要向國務院報告耕地保護責任目標的履行情況。實行耕地保護責任考核的動態監測和預警制度。國土資源部會同農業部、監察部、審計署、統計局等部門定期對各省、自治區、直轄市耕地保護責任目標履行情況進行檢查和考核，并向國務院報告。對認真履行責任目標，成效突出的，要給予表彰，并在安排中央支配的新增建設用地土地有償使用費時予以傾斜。對沒有達到責任目標的，要在全國通報，并責令限期補充耕地和補劃基本農田。對土地開發整理補充耕地的情況也要定期考核。
(二十三)嚴格土地管理責任追究制。對違反法律規定擅自修改土地利用總體規劃的、發生非法占用基本農田的、未完成耕地保護責任考核目標的、征地侵害農民合法權益引發群體性事件且未能及時解決的、減免和欠繳新增建設用地土地有償使用費的、未按期完成基本農田圖件備案工作的，要嚴肅追究責任，對有關責任人員由上級主管部門或監察機關依法定權限給予行政處分。同時，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農用地轉用和征地審批。具體辦法由國土資源部會同有關部門另行制訂。實行補充耕地監督的責任追究制，國土資源部門和農業部門負責對補充耕地的數量和質量進行驗收，并對驗收結果承擔責任。省、自治區、直轄市國土資源部門和農業部門要加強監督檢查。
(二十四)強化對土地執法行為的監督。建立公開的土地違法立案標準。對有案不查、執法不嚴的，上級國土資源部門要責令其作出行政處罰決定或直接給予行政處罰。堅決糾正違法用地只通過罰款就補辦合法手續的行為。對違法用地及其建筑物和其他設施，按法律規定應當拆除或沒收的，不得以罰款、補辦手續取代；確需補辦手續的，依法處罰后，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規費。完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監督土地執法行為。
(二十五)加強土地管理行政能力建設。2004年年底以前要完成省級以下國土資源管理體制改革，理順領導干部管理體制、工作機制和加強基層隊伍建設。市、縣人民政府要保證基層國土資源管理所機構、編制、經費到位，切實發揮基層國土資源管理所在土地管理執法中的作用。國土資源部要會同有關部門抓緊建立和完善統一的土地分類、調查、登記和統計制度，啟動新一輪土地調查，保證土地數據的真實性。組織實施金土工程。充分利用現代高新技術加強土地利用動態監測，建立土地利用總體規劃實施、耕地保護、土地市場的動態監測網絡。
各地區、各有關部門要以三個代表重要思想為指導，牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，把落實好最嚴格的土地管理制度作為對執政能力和依法行政能力的檢驗。高度重視土地的保護和合理利用，認真總結經驗，積極推進土地管理體制改革，不斷完善土地法制，建立嚴格、科學、有效的土地管理制度，維護好廣大人民群眾的根本利益，確保經濟社會的可持續發展。
國 務院
2004年10月21日
