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2024年11月24日
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華明鎮(zhèn)房屋置換搬遷中，情況之復雜超出一般
作為現(xiàn)代化的重要標志之一，城市化在2012年底召開的中央經(jīng)濟工作會之后成為中國最炙手可熱的政經(jīng)命題，如何積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，成為這個國家試圖破解的“現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變”中最核心的命題之一。
事實上，改革開放30多年來，中國差不多以平均每年一個百分點的速度迅速向城市時代邁進。尤其是本世紀頭十年，城市化進程大大提速。與此同時，各種不同的城鎮(zhèn)化模式也在實踐中破土而出。
天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)自2005年開始探索“宅基地換房”、“三區(qū)聯(lián)動”、“三改一化”的城鎮(zhèn)化模式以來，一直備受矚目，不僅迎來了多達七千余次的參觀考察團，亦成為2010年上海世博會“城市最佳實踐區(qū)項目”，向全世界展示其成果，以詮釋這屆世博會“城市讓生活更美好”的主題。
不同于全國各地風起云涌的以“小產(chǎn)權房”建設為代表的農(nóng)民自下而上的城市化探索，華明鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化模式自始至終由政府自上而下主導推進——從天津市長黃興國6年內(nèi)先后到華明鎮(zhèn)100多次，即可看出政府推動力量之大。
時過8年，華明鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化模式已基本成型，而對其評價則呈現(xiàn)為冰火兩重天的極端：不滿的村民將其視為對其土地權益的掠奪，并持續(xù)不斷的在諸如全國“兩會”、“十八大”這樣的敏感時點一次次上訪；而主導這一模式的政府官員則將其視作為民謀福利的重大改革創(chuàng)新，并對村民的質(zhì)疑不滿與上訪感到“委屈”。
如此差異巨大的評價背后，華明鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化模式究竟是一種什么樣的城鎮(zhèn)化路徑？其間的利益究竟如何調(diào)整，村民得到了什么，又失去了哪些？
1. “一步到位”的城鎮(zhèn)化
華明鎮(zhèn)地處天津東麗區(qū)，位于濱海新區(qū)和天津市區(qū)之間，距天津市區(qū)10公里左右，離天津機場則只有3公里。即使早高峰時段，從天津市中心的火車站出發(fā)，沿著（天）津漢（沽）公路到華明鎮(zhèn)，也不過半小時。
華明鎮(zhèn)12個村莊合計4.5萬多人，全鎮(zhèn)156平方公里，占東麗區(qū)總面積的1/3。雖然華明鎮(zhèn)村子個數(shù)不多，但規(guī)模大，最小的村也在2000人以上，8000人以上的大村莊有3個。
由于緊鄰天津市區(qū)，在改革開放后，華明鎮(zhèn)也進行過幾輪小城鎮(zhèn)建設。先是上世紀八十年代初國家提出“明星村”、“小康村”建設——落實下來的，無非是修修路、清清垃圾種種樹，連路燈都裝不起；然后是1990年代的中心村建設，以大的村子為中心，集資建房。這一時期，華明鎮(zhèn)的赤土村和貫莊村成為風頭最勁者，統(tǒng)一規(guī)劃建設格局、劃撥宅基地，建起了一批樓房和單門獨戶的二層小樓房，貫莊村更因在東麗區(qū)農(nóng)村中最早安裝路燈而全市聞名。
“但是2003年左右，發(fā)現(xiàn)華明鎮(zhèn)農(nóng)村的過去的這種建設與未來發(fā)展之間的一系列矛盾?！碧旖驏|麗區(qū)政協(xié)副主席、華明街道委員會（亦即之前的華明鎮(zhèn)）黨委書記張長河說。
在張長河看來，這些矛盾表現(xiàn)在：中心村建設過程中雖然有規(guī)劃建設上的進步，村民住進了樓房，但連上下水都沒有、依舊是土暖氣，居住區(qū)整體環(huán)境得不到改善，村民還是亂潑亂倒、亂堆亂放，“屋里電燈電話、屋外臟亂差”；更重要的是，窮的更窮、富的更富——當時的樓房需要購買而不是置換，誰有錢誰買的房子就大，也就意味著其占的宅基地更多，造成事實上村民享受宅基地權力的不均等；并且，村民雖然住進了新建的房屋，但原來的房屋不拆，“造成村莊無序擴展、蔓延”。
“這樣發(fā)展下去，農(nóng)村無序擴張，不可能向城市化邁進。”張長河說。
與此同時，華明鎮(zhèn)也面臨天津改革開放的新形勢：濱海新區(qū)躍躍欲試，試圖成為國家戰(zhàn)略，將東麗區(qū)的5個村、2萬多人納入濱海新區(qū)規(guī)劃。這樣的形勢下，“如果華明鎮(zhèn)繼續(xù)按過去的路子發(fā)展，遲早免不了建了新樓又被拆的命運?！睆堥L河說。
怎么解決農(nóng)民房屋不再被拆、所有的老百姓都達到一個相對都好的生活？華明鎮(zhèn)試圖“一步到位實現(xiàn)城市化”。
就在華明鎮(zhèn)試圖調(diào)整規(guī)劃、改變發(fā)展路徑之時，時任天津常務副市長黃興國2005年在華明鎮(zhèn)的一次入戶調(diào)研中，提出了村民用“宅基地換房”、而不用自掏腰包買房就可實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的辦法。
所謂“宅基地換房”，是種通俗叫法，按國土資源部的嚴格叫法，則是“城鎮(zhèn)建設用地增加與村莊建設用地減少相掛鉤”的一種模式。這一模式具體而言，就是高水平規(guī)劃適于產(chǎn)業(yè)聚集和百姓聚居的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民以其宅基地按規(guī)定標準無償換取小城鎮(zhèn)中的住宅，農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)居住后，其原有的宅基地統(tǒng)一整理復耕，實現(xiàn)耕地占地平衡，農(nóng)民集中居住集約出來的集體建設用地出讓收入用以平衡小城鎮(zhèn)建設資金。
2. 驚動國土部的“宅基地換房”試點
2005年10月11日，國土資源部出臺《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，同意天津等地開展試點。
8天之后，天津市政府正式發(fā)函同意華明鎮(zhèn)以“宅基地換房”的方式進行示范小城鎮(zhèn)建設，并給予其還遷房建設以經(jīng)濟適用房的相關優(yōu)惠政策，對其集約出來的土地招拍掛出讓的政府收益部分予以返還。次日，天津市發(fā)改委批復同意華明鎮(zhèn)示范小城鎮(zhèn)建設立項。
2006年4月14日，國土資源部為華明鎮(zhèn)下達小城鎮(zhèn)建設土地周轉(zhuǎn)指標。同月，華明鎮(zhèn)農(nóng)民還遷房開始動工建設。
在實際操作中，東麗區(qū)政府成立濱麗公司，作為華明鎮(zhèn)的投融資和建設主體，以小城鎮(zhèn)建設中集約出來的宅基地出讓收益權質(zhì)押獲得國家開發(fā)銀行20億元貸款授信。
華明鎮(zhèn)原有12個村莊，宅基地共計12071畝，新城鎮(zhèn)建設占用耕地8427畝。村民全部搬入新鎮(zhèn)后，拆除原來的村莊進行復墾，可實現(xiàn)占用耕地的平衡。新城鎮(zhèn)建設的8427畝土地中，農(nóng)民還遷房建設占地3476畝，其余4951畝土地規(guī)劃為經(jīng)營開發(fā)用地，其出讓收益用來平衡新城鎮(zhèn)建設的資金。
根據(jù)天津市發(fā)改委對華明示范鎮(zhèn)建設立項的批復，該項目概算總投資39.67億元，其中，征地費12.06億元，建設費10.37億元，配套費14.56億元，不可預見費1.25億元，利息1.43億元。
據(jù)張長河介紹，當時保守測算，集約出來的集體建設用地出讓收入在38億元，基本可實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設的資金平衡。2007年9月，華明新市鎮(zhèn)建設完工，完成了5.618平方公里的基礎配套工程，建成農(nóng)民還遷住宅162.54萬平方米、公建房屋20多萬平方米。實際投入建設資金47.8億元，而土地出讓收益超過50億元，“資金和土地雙平衡有余?！?/p>
化名新市鎮(zhèn)建設完工后，房屋置換搬遷隨即啟動。按照華明鎮(zhèn)制定的房屋置換標準：農(nóng)民原有房屋的主房按照1：1置換面積（建筑面積），附屬房屋按2：1的面積置換。如果家庭成員原居住面積人均不足30平方米，置換時可按照1000元/平方米的建筑成本價購房至人均30平米。超出人均30平米面積的，5平方米內(nèi)按1000元/平方米認購，超出5平米的部分，按照每3800元/平方米認購。“如果不要房子，只要錢，那么政府以每平方米3800元至5000元的標準來補償。圍墻、樹木，用貨幣折價補償?！?/p>
3. 構建經(jīng)濟支撐
“很多問題，不進入小城鎮(zhèn)，不用面對，一旦進入后，就將面臨著居民就業(yè)、養(yǎng)老、原有土地耕種等一系列問題。”張長河說，建設小城鎮(zhèn)、將農(nóng)民搬遷上樓，改變農(nóng)民生活條件和質(zhì)量，只是邁出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的第一步，“如果沒有經(jīng)濟支撐，小城鎮(zhèn)就只是一片住宅區(qū)”。
因此，華明鎮(zhèn)在進行“宅基地換房”的同時，開展了“三區(qū)聯(lián)動”（農(nóng)業(yè)設施園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、居住社區(qū)）試點，統(tǒng)一規(guī)劃所有二三產(chǎn)業(yè)，以解決搬遷村民的就業(yè)問題。
通過征收耕地，華明鎮(zhèn)在華明新市鎮(zhèn)旁邊規(guī)劃了占地10平方公里的華明工業(yè)園區(qū)。目前，該工業(yè)園已招商引資200億元，入駐企業(yè)1000余家，形成了航空航天、機械制造、電子信息等幾大產(chǎn)業(yè)。
通過廢除村民與村集體原來簽訂的土地承包合同，整合農(nóng)民口糧地進行流轉(zhuǎn)，華明鎮(zhèn)形成了5個現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)園：以二代大棚為主的設施農(nóng)業(yè)園、濱海國際花卉園、以蔬菜雜糧為主業(yè)的奧綠集團農(nóng)業(yè)園、北方集團苗木園和寬達水產(chǎn)農(nóng)業(yè)園。5個農(nóng)業(yè)園共計占地8700畝，每年土地租金1200至1500元每畝。
“現(xiàn)在華明每季度都有一次大型招聘會，崗位供給充足，除非對工作挑挑揀揀，基本實現(xiàn)100%就業(yè)安置?！睋?jù)張長河介紹，園林市政物業(yè)管理等公益性崗位可吸納2000多人就業(yè)；餐館市場小賣部等社區(qū)服務設施可提供近萬個就業(yè)崗位；此外，在出讓土地時，華明鎮(zhèn)就與受讓方簽有協(xié)議，同等條件下，企業(yè)優(yōu)先招聘華明鎮(zhèn)村民——目前，華明鎮(zhèn)企業(yè)已達到千余家。
繼“三區(qū)聯(lián)動”之后，2011年，華明鎮(zhèn)開始進行“三改一化”探索。所謂“三改”，就是“集改股（村集體經(jīng)濟組織改為股份制公司）”、“農(nóng)改非”（農(nóng)業(yè)戶口改城市戶口）、“村改居”（村委會改為社區(qū)居委會）；“一化”，就是消除城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)一體化。
按照官方說法，在“三區(qū)聯(lián)動”“三改一化”之后，華明鎮(zhèn)農(nóng)民已搖身一變成為“四金農(nóng)民”（薪金、租金、股金和保障金）。
薪金自然是指農(nóng)民上班后的工資；租金則來源于土地——華明鎮(zhèn)12個村中已有8個村的土地由政府整合流轉(zhuǎn)，占地單位需要給被占土地所在村的所有村民出資興建每人15平方米的經(jīng)營性用房，村民可以自營，亦可出租；股金則是在村集體改為股份制公司后向農(nóng)民分紅，股金來源于集體所有的資源效應（如土地對外租賃轉(zhuǎn)包）、資產(chǎn)運營效益（村集體原有資產(chǎn)經(jīng)營）和資金收益（政府征收農(nóng)民土地出讓后，并未將全部出讓收入返還給村民，而是在給一部分安置費后將其余的資金用于入股經(jīng)營）；保障金則是指由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村三級為農(nóng)民辦理的醫(yī)療和養(yǎng)老保險。
通過“宅基地換房”和“三區(qū)聯(lián)動”、“三改一化”， 一條城鎮(zhèn)化之路清新的呈現(xiàn)出來。在張長河看來，華明鎮(zhèn)成功探索出了一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的路徑。
但自始至終，華明鎮(zhèn)的這條城鎮(zhèn)化之路都在巨大的光環(huán)之下上演著強拆、上訪、截訪、訴訟與拘留。至今，華明鎮(zhèn)村民仍上訪不止。
4. 矛盾沖突下的博弈
在天津市政府確定華明鎮(zhèn)進行宅基地換房之初，即確定了“四項基本原則”：承包責任制不便，可耕種土地不減，尊重農(nóng)民自愿，以宅基地換房。對華明鎮(zhèn)“宅基地換房”試點傾注大量心血的市長黃興國更是一再強調(diào)，要把“群眾愿不愿意、滿不滿意放在首位”。
在實施“宅基地換房”之初，當?shù)毓賳T也曾深入群眾，廣泛宣講政策，并與村民簽署同意實施“宅基地換房”的協(xié)議，但在房屋置換過搬遷程中，情況之復雜顯然超出一般。
村民首先對“宅基地換房”的標準表示了強烈的不同意見。“華明鎮(zhèn)根本不是‘宅基地換房’，而是‘以房換房’?！比A明鎮(zhèn)貫莊村二隊村民賈秋發(fā)表示，如果真正以“宅基地換房”，應該是以原服務土地使用證上的宅基地面積為準，而實際換房過程中，是以房屋面積進行置換，且附屬房屋兩平米才能換一平米。
與此同時，按華明鎮(zhèn)的房屋置換標準，有些原來房屋面積較小、兒子已大、即將結(jié)婚獨立門戶的個別村民，也面臨著房屋置換后需要高價再另購房屋以備兒子立戶的局面。
于是，對于這一房屋置換標準的反對，使相當一部分村民拒絕搬遷進入新城鎮(zhèn)。還有一部分村民則將之前積累的需要政府解決的問題，作為搬遷的博弈籌碼。
而長期以來形成的對政府的不信任，以及類似于計劃生育政策執(zhí)行過程中曾遭罰款這類與政府的過節(jié)，也都成為村民在“宅基地換房”時拖延搬遷的原因。
在國土資源部批準華明鎮(zhèn)進行試點之初，就確立了2007年12月和2008年12月的掛鉤指標歸還截止日期，這使華明鎮(zhèn)搬遷時間壓力巨大。2008年5月4日，華明街道黨委下文要求各村工作人員、街村企業(yè)中的黨員干部停止工作，帶頭選房搬遷，在5月15日前仍未選房者將停職停薪、予以辭退——后來，這在村民口中演變成“村上的領導干部先占好處”。
2008年8月16日，華明街道黨委再次出臺文件，要求強勢推進貫莊村整體搬遷。文件要求，“與貫莊未搬遷戶有親屬關系的華明街道辦工作人員、管委會即及物業(yè)聘用人員、貫莊村黨委成員、黨分支書記、企業(yè)負責人等，從8月18日至當月22日在崗做親屬的工作，促使搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若到8月28日親屬仍未搬遷，機關工作人員只發(fā)基本工資，停發(fā)獎金及相應福利待遇，管委會及物業(yè)聘用人員予以解聘，村干部、黨分支書記、企業(yè)負責人則予以誡勉或免職”。 8月22日、24日，華明街道黨委先后下發(fā)3份通知，要求天津國際溫泉高爾夫俱樂部和房信物業(yè)對71人進行停職選房。
在華明鎮(zhèn)進行選房搬遷的同時，一些重點建設項目亦需征用華明鎮(zhèn)原有村莊的建設用地，村民拖延搬遷與重點項目亟需占地交織在一起，強拆最終不可避免的上演，也使“宅基地換房”過程中矛盾疊加。
與“宅基地換房”幾乎同步進行的整合農(nóng)民口糧田亦使“宅基地換房”復雜化。“最初，不簽署同意土地整合協(xié)議的村民不準參加房屋置換?！比A明北坨村村民杜洪茂介紹，直到后來上海保能集團想占用北坨村村莊的土地，才不再堅持土地整合與換房掛鉤。“按要求，北坨村在2009年12月底前都得搬遷，最終有一戶被強遷?！?/p>
張長河亦承認，華明鎮(zhèn)“有強拆”，但“強拆主要是重點項目用地、違章建筑和換房后沒有拆除原來房屋的”。但強拆一旦發(fā)生，便如一張多米諾骨牌倒下，隨之而來的是沒有盡頭的訴訟、上訪、截訪、拘留的官民對立對抗之路。
無論強拆的最初原因是否與“宅基地換房”有關，強拆一旦發(fā)生，就不可避免的使“宅基地換房”的城鎮(zhèn)化之路蒙上陰影。
5. 村民得到的與失去的
如今的華明新市鎮(zhèn)，居民樓一幢幢整齊排列，街道寬闊整潔，樹木成行，學校、幼兒園、醫(yī)院、健身廣場、超市、郵局、圖書室一應俱全，完全是一個安靜宜居的現(xiàn)代城市。但顯然，不是所有的華明人都滿足于獲得這樣一種現(xiàn)代的生活環(huán)境，而有著更為深入的得失思考。
50歲的貫莊村村民李恩文，原來擁有一所上百平米的院子，不僅自家開著小賣部，臨街的南房還租出去開牛肉面館和手機鋪子；3口之家十幾畝水田每畝可以收1500斤稻谷，稻草賣到村里的紙箱廠就可覆蓋種田成本，農(nóng)閑時還可以出去跟車搞裝卸或者做建筑，“不算小賣部的收入，租金加上種田、打工，保守算每個月有5000塊的收入”。
“‘宅基地換房’一搬遷，百多平米的大房子只能換來幾十平米的小房子，原來的平房一年四季太陽都能照進屋里，樓房則沒這么好的光線。”這使李恩文拒絕“宅基地換房”，但最終他的房屋在2009年7月19日被強拆。
在李恩文看來，如果不進行“宅基地換房同步”和“土地整合流轉(zhuǎn)”，他可以將原來的平房蓋成樓房，獲得更多的租金。而這一切發(fā)生后，他失去了土地房屋，“沒有租金、沒有股金”——盡管按官方的說法他們已成為“四金農(nóng)民”，去年的股金“最高的上萬、少的也有兩三千”。現(xiàn)在，李恩文每天為人送桶裝水，收入微薄?！版?zhèn)里招商引資進來的企業(yè)，年輕人還能在里邊找到工作，我們這種50多歲的人根本沒地兒要?！?/p>
李恩文還介紹，由于緊鄰津漢公路，貫莊村村民原來養(yǎng)了四五百臺大卡車跑運輸，村里還有制釘廠、紙箱廠、制鎖廠、汽修廠、磚瓦廠等十多家廠子，但隨著“宅基地換房同步”和“土地整合流轉(zhuǎn)”，這些全都消失了。“村里不再給這些工廠地皮”，李恩文說，也沒人再養(yǎng)車了，卡車沒地方停——如果放停車場，成本太高；以前雇的司機可以在村里很便宜的租到房子，現(xiàn)在則再無可能。
從房屋被強拆至今，李恩文一直租房居住。這幾年，他訴訟過，但法院不立案；到天津、北京上訪過多次，不僅問題沒解決，還被拘留15天。他對政府、官員的任何一個行為都做出的負面解釋中，透出他心中強烈的怨氣。
事實上，即便已經(jīng)換房搬遷的人，由于其中一些曾在選房搬遷中遭遇過壓力，也至今心懷怨言——雖然他們甚至換了不止一套房子，也承認居住條件比過去好。
換言之，政府主導的“宅基地換房”、“三區(qū)聯(lián)動”和“三改一化”的城鎮(zhèn)化之路，在塑造出一個漂亮現(xiàn)代的新城鎮(zhèn)之時，也掐斷了村民通過自發(fā)城市化獲得更高收益的可能，并在官民之間積累了尖銳的矛盾。而無論村民抗拒搬遷是反悔、“違約”，其上訪理由是否充分，都是政府強勢主導城鎮(zhèn)化進程中必然出現(xiàn)的“副作用”。
“在農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型的過程中，政府用力不可過大，也不可過小，需要大智慧[4.78 0.63% 資金 研報]。”天津市委黨校經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長藏學英說。
