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2024年11月24日
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大多數(shù)城市建設標準不適宜老年人居住出行
老齡政策碎片化 不能只當滅火隊
“2013年我國老年人口數(shù)量將達到2.02億，老齡化水平達到14.8%，16~59歲的勞動年齡人口，從2011年的峰值9.40億人下降到2013年的9.36億人，勞動力供給格局開始發(fā)生變化”。這是今天發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告(2013)》(以下簡稱報告)中披露的一組數(shù)據(jù)。
該報告由中國老齡科學研究中心編寫，也是我國第一部老齡事業(yè)發(fā)展藍皮書。
中國老齡科學研究中心主任吳玉韶在接受中國青年報記者采訪時表示，2012年和2013年是中國人口老齡化發(fā)展過程中具有重要意義的兩個年頭。新中國成立后新出生的人口，也就是1952年和1953年出生的人口進入老年期，形成第一個老年人口增長高峰，推動了社會總撫養(yǎng)比從2012年的44.62%上升到2013年的45.94%。
報告以每五年進行一次中國城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣調查結果為研究對象，對我國的老齡事業(yè)發(fā)展進行了全面梳理。報告認為，中國的人口老齡化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相伴隨，老齡問題的嚴峻性是全世界少有的。
絕大多數(shù)城市建設忽略老年人需求
“調研中我們發(fā)現(xiàn)，老年人住老房子的較多，這些老房子有七成多沒有電梯，以致失能、高齡、患病老人的行動非常不便，老舊樓房加裝電梯難度大，無障礙坡道改造經費難以落實。”吳玉韶說，在老齡化程度急速發(fā)展的今天，我國絕大多數(shù)城市建設標準不符合適宜老年人出行、居住、活動的標準，屬于“問題城市”。
在過去相當長時期內，中國的人居環(huán)境建設缺乏長遠規(guī)劃，沒有充分考慮人口年齡結構變動的要求。大多數(shù)基礎公共設施和建筑都是針對健康、無殘疾的中青年群體，忽視老年群體的要求，當前城市建設中不適宜老年人生活的種種設施，特別是城市中的過街天橋、地下通道、公交車站已逐漸顯露缺陷，隨著人口老齡化程度增加，高齡老人、高齡空巢老人、高突發(fā)病老人增多，越來越多的老年人居住、出行出現(xiàn)困難。
中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員王廣州對這一現(xiàn)象很有感觸，“現(xiàn)在城市的地鐵交通、住宅建設，考慮了方便殘疾人，但對老人需求考慮不夠，老年人地鐵換乘非常困難，上下臺階很不便，還有過馬路的信號燈， 有的要求20秒內必須通過馬路，很多人老人走得慢，20秒過不去，很多細節(jié)的東西都被忽視了。”
王廣州認為，城市建設規(guī)劃提前幾十年就需要充分考慮，建成后再進行改建，一方面造成巨大浪費，另一方面改建非常困難。
報告提出，老年宜居環(huán)境建設是實施《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的一項重要內容，長遠發(fā)展應納入新型城鎮(zhèn)化整體的規(guī)劃、設計、建設和管理要均衡各方利益，建設資金、土地、管理等要素應加大投入，適老改造工程面臨艱巨任務，是下階段城鎮(zhèn)化建設工作的重點與難點。
吳玉韶認為，中國老年宜居環(huán)境建設應該通過立法，制定強制性的規(guī)劃和老年宜居環(huán)境評價指標體系，通過老年宜居環(huán)境體系考核與評估，加強老年宜居環(huán)境創(chuàng)建工作規(guī)范運行，促進老年宜居環(huán)境體系的管理、服務、監(jiān)督。
在王廣州看來，應對人口快速老齡化，最重要的是戰(zhàn)略和規(guī)劃，“社區(qū)里需要方便就醫(yī)、提供家庭醫(yī)療服務，有些老人的病不是天天需要去三甲醫(yī)院，而是經常需要在社區(qū)醫(yī)院打針輸液。”
“不能出了問題，再想辦法解決。要早做規(guī)劃、準備，現(xiàn)在很多城市的幼兒園、小學入學壓力很大，再過幾年，就會發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機構壓力很大。”王廣州說。
老齡服務供給不足
以老年人自我服務和家庭養(yǎng)老服務為基礎、以社區(qū)居家服務、公寓服務和日間照護服務為主干、院舍服務為支撐、鄰里服務和志愿服務為補充的中國特色老齡服務體系，是藍皮書提出的我國老年人養(yǎng)老的理想模式。
報告提出，在建設中國特色老齡服務體系的過程中，現(xiàn)階段重點要解決的三個問題是：政府的“進與退”、市場的“增與減”和老年群體的“收與支”。
總體來講，老齡服務供給不足的問題依然存在。同時，老年人的服務認知程度較低、服務購買能力和服務購買意識薄弱等又造成了服務利用不足的問題。缺乏“瞄準機制”，政府、市場定位不清、分工不明。一是瞄準主體定位不清，政府“投入不足與監(jiān)管不夠”的“越位”與“缺位”并存。
社會最關注的“公辦養(yǎng)老機構一床難求”、“民辦養(yǎng)老機構無人問津”的現(xiàn)象，就是養(yǎng)老服務體系建設瞄準主體定位不清、責任不明的后果，一些地方政府投資建設了許多公辦的豪華高檔的養(yǎng)老機構，本應為高齡、困難、失能老年人服務的公辦養(yǎng)老機構，事實上的服務對象是低齡、經濟條件較好、身體健康的老年人，既浪費了國家財政投入，也使本應屬于老齡服務市場的消費群體流失。
藍皮書分析認為，在城市化發(fā)展不斷加快以及房屋建設成本不斷提高的前提下，單純依靠民間資本進入社區(qū)、居家養(yǎng)老服務是很不現(xiàn)實的，高昂的土地使用費用會加大企業(yè)的成本，因此，現(xiàn)階段政府必須加大對社區(qū)、居家養(yǎng)老服務基礎設施的投入，在硬件設施完成之后，再引入市場來提供服務。
吳玉韶認為，目前政府在老齡服務市場上的投入和監(jiān)管都不足，一個突出的表現(xiàn)就是社區(qū)養(yǎng)老服務設施不足，“有的地方政府可能會花一大筆錢建一個功能齊全、面積很大的老年人活動中心，其實，老年人最需要在他居住的社區(qū)附近能有間活動室，可以和其他老人聊聊天，步行一刻鐘就能到。”
另外，目前的老齡服務尚未形成充分和完善的市場競爭，準入、退出都缺乏系統(tǒng)的規(guī)范。
藍皮書分析認為，在老齡服務體系建設中，政府絕對不是萬能的，老齡服務體系的建設也不能全靠政府，在提供基本養(yǎng)老保障、制定老齡服務規(guī)劃、加強市場監(jiān)管管理、為困難老年人提供基本養(yǎng)老服務方面，政府的責任責無旁貸，但是在老年人服務市場的發(fā)展中，一定要真正實現(xiàn)“公退民進”。政府還是應該把更多的資金投入到扶持民辦養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展中來，由市場來提供更多滿足老年人需求的老齡服務產品。
老齡政策碎片化嚴重
報告認為，當前，中國老齡政策規(guī)范和調整的領域主要局限于老年人的供養(yǎng)、醫(yī)療保健、照料服務、精神文化生活、權益保障等有限的幾個方面，老齡政策似乎就是“老年人的政策”。設立相關政策的背景大多是處于形勢發(fā)展到迫不得已才匆忙出臺一個政策應對，缺少前瞻性和全局觀，也缺少統(tǒng)籌意識和統(tǒng)籌制度性設計，使得老齡政策處于“救火隊”的狀態(tài)。黨的十八大報告已提出要“大力發(fā)展老齡服務事業(yè)和老齡產業(yè)”，但目前還沒有獨立的老齡產業(yè)政策，與老齡產業(yè)相關的政策散落在與各種企業(yè)有關的政策文件中。像民辦養(yǎng)老機構的土地優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、水電費優(yōu)惠政策等分別由國土局、稅務局和水電公司等執(zhí)行，實際上有的部門執(zhí)行，有的部門不執(zhí)行，為此而扯皮的事情并不少見。
從2012年出臺的涉老政策文件看，當前國家層面的老齡政策主要局限于部委規(guī)章和規(guī)范性文件層面，上升到國家法律和行政法規(guī)層面的很少。目前上升到國家法律層級的只有新修訂的《老年人權益保障法》，絕大部分老齡政策在形式上以“通知”“意見”“決定”等規(guī)范性文件的形式出臺，這些文件的效力較低，導致政策的貫徹實施難以達到預期效果。
報告認為，應對人口老齡化的國家戰(zhàn)略在整個老齡政策體系中屬于最高層次，具有提綱挈領的作用，同國家其他領域的發(fā)展戰(zhàn)略一起共同構成中國特色社會主義現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略。但現(xiàn)在中國應對人口老齡化在物質、文化、制度特別是組織體系和體制機制等方面的準備仍很不充分，主要體現(xiàn)在老齡政策缺乏頂層設計，新修訂的《老年人權益保障法》規(guī)定，“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務”，這一規(guī)定應當體現(xiàn)在國家老齡法規(guī)政策的頂層設計上。
目前我國關于老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療保障等政策碎片化嚴重，十多個部委都可以出臺政策，同樣是城市老年人群，有退休和離休之分，在退休的人群中，由于退休前的職業(yè)、身份等不同，退休政策包括退休金差別很大。同樣是醫(yī)療保險，城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險由社會保障部門主管，“新農合”由衛(wèi)生部門主管，由于醫(yī)療保險實行省級統(tǒng)籌，因此不同省的老人所能報銷的比例也不同。老齡政策中存在如此多的不公平和不均衡給老年人帶來諸多不便，也固化了城鄉(xiāng)二元結構。
另外，已經出臺的老齡政策內容本身也存在不少問題。目前雖然有新修訂的《老年人權益保障法》，但是缺乏相應的實施細則，以及養(yǎng)老保險、老年醫(yī)療保健、老年福利等方面的配套法律法規(guī)，使《老年人權益保障法》的許多規(guī)定顯得過于原則化，只能是宣示、倡導，不具有可操作性。
報告建議，老齡政策首先應該明確老齡服務所遵循的規(guī)范和標準，如老年人家庭服務的培訓要有什么樣的內容，達到什么樣的水平才能上崗，如何防范風險，出現(xiàn)問題和糾紛如何解決等，都需要有明確的規(guī)定才能夠保證服務者和服務對象雙方的合法權益，有些老齡基本政策和具體政策之間，以及老齡具體政策之間存在不一致的內容，也需要及時修改和完善。
