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2024年11月24日
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據報道，國務院機構改革方案草案的重點在于：強化市場監管，改善民生，整合完善交通運輸、市場監管等重要領域的管理體制。具體內容包括：民政部擴大社會管理等方面的權責；國務院食品安全委員會辦公室與現有的食品安全監管部門進行整合，成立專門的市場秩序監管部門；而國家海洋局亦將擴權，強化海洋綜合管理權限；各界呼吁最多的鐵道部與交通運輸部亦有望進行整合。而此前廣為流傳的“大能源”、“大文化”、“大金融”“大體改委”等部門的改革，暫未列入此輪“大部制”改革的重點。
對于大部制，我們并不陌生。自國務院上一輪機構改革后，全國上下，很多地方都在推進政府機構的大部制改革，引進了大部制的一些形式。不過，遺憾的是，除極少數外，多數地方的大部制改革，包括中央部委的大部制改革，基本上未能實現改革的初衷或目的。當初轟轟烈烈成立的大部門，最后都回到過去那種臃腫的狀態，職能并未有本質的變化，甚至比過去更加臃腫，更加行政化和官僚化。曾有學者就把上一輪大部制改革存在的問題概括為五個方面：一是職能未有機整合，二是部門內部運轉不協調，三是職能未徹底轉變，四是改革未突出戰略和重點，五是大部門決策協調能力亟待提升。這背后的原因，就在于我們簡單理解了大部制改革，以為大部制就是把原來管理職能相似、業務范圍趨同的一些部門簡單地捏在一起，成立一個超級的綜合性管理部門。
大部制這一概念是從西方國家植入的，上世紀七八十年代西方興起了一場新公共管理運動，重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運動以及在這一理論指導下的大部制有它的生成條件，即它是在一種民主、法治的環境中形成的。而中國缺少的正是這樣一種社會環境。廣州市副市長曹鑒燎在今年廣州兩會上就一針見血地指出，“大部制是一個好東西，但是搞得不好，不引出制度性的東西，越大部制就越官僚，越高度集中就越腐敗。”他的理由是“小政府，大社會”需要在一種民主、法治非常完善，在三權鼎立、直選制度下面，才能夠做到的”。而按照我們現在所理解的大部制，他認為，“其實最早是在中國實行。”因為中國改革開放之前，政府完完全全是大部制。以廣州為例，“那時候廣州市有多少個部門呢？沒有多少個。一個農委，管住農林水牧漁；一個交委，管住所有交通口的所有部門；一個教育委員會，管著教育文化宣傳這條線；一個經濟委員會，把所有的經濟口都管到；一個建委把國土房管等等管過來。”
這位市長的見解可謂觸及到了問題的本質。對政府而言，民主法治首先意味著權力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個權力約束問題。大部制必以權力受到約束為前提。從這個角度看，我們理解的大部制，天生就內含著缺陷，因為我們實行的大部制，政府的權力與過去相比，并未有什么減少。只不過把這個部門管理的權力挪到另一個部門行使，或者把幾個部門管理的權力變成一個部門行使，或者地方管理的權力上收中央。
以本輪大部制的最大“驚喜”和最大“遺憾”來看，前者把國務院食品安全委員會辦公室與現有的食品安全監管部門進行整合，設立一個名為市場秩序監管總局的機構。這種將分散于各部門的權力整合成一個部門的做法并未改變權力的性質，使得權力變小，它甚至還擴張了這個機構的權力，因為經過這樣一改革，把原來由地方承擔的食品安全監管上收中央，加強了中央對食品監管的責任。后者是學者們近年一直在呼吁的“新體改委”被擱置，同時對國家發改委的審批權削弱亦有限。這意味著在“十二五”期間，仍由國家發改委同時主導“改革”與“發展”。而發改委在過去10年的表現說明，它在把中國改革弄得一團糟的同時，將自己變成了一個部委之上的超級權力部門，大到外交國防，小到百姓的吃喝拉撒，沒有它不涉及和染指的。
可以講，權力不受約束的大部制改革，其導致的后果是，過去幾個部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現在把這些部門合在一起，成為一個超級部門，原來部門之間的分權就沒有了，權力更加集中，就沒有制約它們的力量了。此種情形下，政府難免不會變得更加為所欲為。
另一方面，既然大部制是按照市場經濟發展的要求，將職能相對接近的部門進行橫向合并，拓寬管理幅度，那么，它也就要求在合并各職能部門的同時，新部門的職能必須跟著轉變。也就是說，大部制改革必須同時要對政府的職能進行精簡和轉換，包括行政審批權，價格管制權，資源控制權和對經濟的干預權都要大幅縮減，通過精簡機構促進政府職能的轉變，逐步退出微觀經濟領域的直接管理，把更多經濟和社會事項交由市場社會調節，政府則重點做好宏觀規劃、政策制定、公共服務及監督管理工作，為社會創造一個好的發展環境，切實減少微觀管理和具體的審批事項，從而使政府部門更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。
如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。
所以，大部制改革，部門的合并只是表象，實質是通過機構的歸并來優化行政組織結構，轉變政府職能，增強政府在公共服務、社會管理、經濟調節方面的責任。這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向。做不到這點，大部制改革就是在“穿新鞋走舊路”。
