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2024年11月24日
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中共中央明確將城鎮化發展作為未來中國經濟持續穩定增長的重要推動力，希望通過城鎮化建設，逐步實現農民市民化，擴大內需，拉動消費，推動中國經濟增長方式轉型。
但現實當中，地方政府作為城鎮化發展的執行主體，面對“城鎮化發展”命題最感興趣的依舊是想通過城鎮建設規模的逐步擴大以獲得更多的土地財政收入和投資機會。
兩種發展思路客觀上確實存在著不合拍、不相容甚至矛盾之處。要想改變地方政府既有的粗放型城鎮化發展路徑，除了增加新的誘導性條件，如財稅體制改革等，還需要增加新的約束性條件，對地方政府既有的發展“手段”進行約束，倒逼其改變發展路徑。在這種情況下，建立一套操作性強、可納入地方政府績效考評范圍的城鎮化發展評價指標體系就不失為一種可行的方案。
另一方面，我國現有的城鎮化指標過于簡單，僅反映了城鎮常住人口占總人口的比例，是一個極為簡略的、單維度的“人頭數”比較，具有極強的誤導性，無法反映“城鎮化”的真實內涵。眾所周知，中國51%的城鎮化水平水分很大，如果僅以戶籍人口計算，中國的城鎮化水平大約只有35%。其中16個百分點的差異正說明了中國城市化進程中一個極為嚴重的社會現象——“半城市化”現象。大量的城市外來務工人員只是進入了城市的生產領域，并沒有進入城市的消費領域和社會生活領域。他們中很多人成為了東部沿海發達地區與內地落后地區之間以春節為時間節點不斷從事往復運動的“候鳥”。他們與城鎮戶籍人口一起成為中國城鎮化率計算時的分子，卻沒有享受到城鎮居民同樣的公共服務和社會福利。他們與城鎮居民一起生活卻始終因“本地人”與“外地人”的“內外之別”難以跨越而無法實現真正的社會融合。因此揚棄單一維度的城鎮化率指標，建立多維度的、能體現城鎮化真實內涵的發展指標體系就顯得極為必要。
城鎮化發展評價指標體系的建立應發揮至少兩重作用：一是對城鎮化發展中的“鋪攤子”現象予以遏制，推動城鎮化發展走集約式發展道路；二是促使城鎮化發展中的“半城市化”現象發生改變，促進社會融合。
我國的城鎮化建設“鋪攤子”現象集中表現在經濟發展過程中“地耗”過高，土地利用的集約化程度過低。一方面，我們國家可用人均耕地面積不足0.1公頃，不到世界平均水平的二分之一、發達國家的四分之一，美國的六分之一、阿根廷的九分之一，可以說可利用的土地資源極為緊張；另一方面是我們在城鎮建設中對土地的使用大手大腳，有研究數據顯示，我們經濟在1980-2005年間每增長一個百分點，就會占用農地約30萬畝，與日本經濟高速增長期相比，我們的地耗水平接近日本的8倍。要改變原有的粗放式土地使用方式，除了在土地征收制度和財稅制度上進行改革外，還應效仿單位GDP能耗指標，建立強約束性的地耗指標體系，將單位GDP地耗、新增GDP地耗、人均地耗以及新增居民地耗納入指標體系之中，在實施過程中與土地增減掛鉤政策相配套，迫使地方政府在城鎮化發展過程中提高對土地的使用效率，防范新一輪“圈地運動”發生。
城鎮化發展中的“半城市化”現象是因戶籍差別造成不同身份人群在公共資源和社會福利享有上的不公長期累積形成。破除“半城市化”現象，實現外來人員與本地居民的社會融合自然是一個漫長的過程，既包括在公共政策層面逐步實現外來人員與本地居民一視同仁，也包括在社會心理層面逐漸實現彼此之間的相互融合和認同。在這個過程中，政府的公共政策應該發揮先行作用，其核心當然是改革既有的不合理戶籍制度，將個體應享受的公共資源、社會福利與戶籍剝離開，推動公共服務提供的均等化。
可現實情況是，我們不可能在全國范圍內一步到位地廢除戶籍制度。較為可行的方式是在勞動力就業制度、勞動力市場管理體系、公共資源和社會福利體制著手進行增量式改革，通過逐步提升外來務工人員所享受的公共服務，逐漸拉平其與本地居民間的差異。在這個過程中，各地方政府的意愿與動力各有不同，勞動力相對緊缺的城市推進速度會快一些，戶籍粘附社會福利較多的城市推進速度就會慢一些。為縮短這個過程，增強地方政府的改革動力，應該研究制定一系列相應反映社會融合的指標，納入城鎮化發展評價指標體系之中。通過硬性的指標要求，敦促地方政府不斷減少勞動力就業制度、勞動力市場管理體系、公共資源和社會福利體制固有的“內外之別”。
當然，與直觀的地耗指標體系相比，反映社會融合的指標體系構建難度較大。對于什么是社會融合，阻礙社會融合的因素有哪些，怎么簡明、科學、合理地測量社會融合等等，學術界還都處于研究當中，并未形成統一的意見。但是對于促進社會融合的公共政策取向還是有一致意見的，對于應廢除哪些針對外來人員的歧視性政策安排也是有共識的?？梢钥紤]先建立剛性的反映公共政策歧視性、排他性強弱的指標體系，敦促各地方政府盡快調整相關公共政策；另一方面建立柔性的，可以動態監測、全面把握外來人口社會融合意愿、過程、結果的指標體系，為各地方政府制定適宜的公共政策提供參考。
未來的城鎮化發展，最應避免的就是延續原有的發展路徑，最應警惕的就是城鄉二元結構在城市內部的再生產。走集約型城鎮化發展道路，幫助外來人員實現“工作融入企業、子女融入學校、家庭融入社區”，正是城鎮建設相關公共政策的目標。而為保證這種政策思路不出現偏差，在現有的政府治理方式下，構建并實施科學的、有強約束力的城鎮化發展評價指標體系是一條必要的也是可行的保障措施。
(作者為中國社科學院臺灣研究所助理研究員)
