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2024年11月24日
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城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的內(nèi)在動(dòng)力。因?yàn)槌擎?zhèn)化的過(guò)程既是資源從低效率部門流向高效率部門的重新配置過(guò)程，也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提升的過(guò)程，同時(shí)也是收入增長(zhǎng)的過(guò)程。它可以帶來(lái)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資，也可以消化工業(yè)化的過(guò)剩產(chǎn)能，還可以釋放消費(fèi)潛力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一切都取決于城鎮(zhèn)化的正確而有序地推進(jìn)。
2011年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.27%。但是，如果按戶籍人口計(jì)算，只有35%左右。不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家70%－80%的城鎮(zhèn)化率相差甚遠(yuǎn)，而且已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的仍然是半拉子城鎮(zhèn)化。雖然沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市已經(jīng)相當(dāng)現(xiàn)代化了，但是內(nèi)地和廣大農(nóng)村，仍然相當(dāng)落后，甚至出現(xiàn)了一種凋弊狀態(tài)，如果你走出北京城50里地以外，離開(kāi)大道到偏遠(yuǎn)農(nóng)村看看，也許會(huì)對(duì)中國(guó)的實(shí)際情況有新的認(rèn)識(shí)和感受，與坐在高樓大廈里的想象完全兩樣。
城鎮(zhèn)化的障礙主要有二，一是戶籍制度，二是土地制度。
表面看來(lái)，戶籍制度不過(guò)是一張紙，實(shí)際上是戶籍背后所隱含的大量福利待遇，包括教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等。要正確推進(jìn)城市化，首先要取消戶籍制度及附著在上面的福利待遇。其實(shí)，根據(jù)現(xiàn)在的人力、財(cái)力和物力，我們完全有條件做到這一點(diǎn)，如給予農(nóng)民工子女與城市兒童一樣的義務(wù)教育、允許高中畢業(yè)生異地參加高考、全面實(shí)行城鄉(xiāng)醫(yī)療統(tǒng)籌等。
從土地制度來(lái)看，由于二元分割的土地權(quán)利體系是阻礙城鎮(zhèn)化正確推進(jìn)和良性發(fā)展的關(guān)鍵，因此解決土地問(wèn)題是城鎮(zhèn)化不可避免的重中之重。由于城市土地和農(nóng)村土地、國(guó)有土地和集體土地、建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)用地，其權(quán)利是不對(duì)等的。對(duì)土地用途的政府管制與政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)結(jié)合在一起，使得城市化的進(jìn)程成為農(nóng)民離開(kāi)土地和城市剝奪農(nóng)村的過(guò)程。如果不能從根本上解決這一問(wèn)題，新型城鎮(zhèn)化仍然避免不了進(jìn)一步扭曲。
據(jù)報(bào)道，國(guó)土資源部正在醞釀存量土地管理的新規(guī)定，以增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給，穩(wěn)定地價(jià)預(yù)期。按照研討中的制度設(shè)計(jì)，除規(guī)劃用于商品住宅等經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的地塊，必須由政府依法收回、收購(gòu)重新招拍掛外，允許原土地使用人自行開(kāi)發(fā)，允許開(kāi)發(fā)主體通過(guò)收購(gòu)進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自行組織開(kāi)發(fā)。新規(guī)的意義在于盤活現(xiàn)有未開(kāi)發(fā)的存量土地，緩解土地市場(chǎng)供需矛盾和地王的壓力，但并不意味著土地出讓制度退出協(xié)議出讓時(shí)代，也不意味著對(duì)現(xiàn)行土地“一律招拍掛”的松動(dòng)。于是，在財(cái)政壓力下，許多地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)把未來(lái)的城鎮(zhèn)化看作是房地產(chǎn)業(yè)的救星，并開(kāi)始大規(guī)模地推地，土地市場(chǎng)儼然點(diǎn)燃了冬天的一把火。在土地粗放利用情況下，2012年10月份全國(guó)賣地1.33億平方米，同比增長(zhǎng)8%，之后北京、上海、廣州、深圳等國(guó)內(nèi)20個(gè)城市，土地市場(chǎng)供應(yīng)量和成交量大幅上升。
2012年11月28日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》，對(duì)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度作出修改。據(jù)悉，此次修改只涉及提高農(nóng)民集體土地的征收補(bǔ)償，不涉及集體土地的其他改革，“小產(chǎn)權(quán)”房仍在嚴(yán)格禁止之列。不過(guò)，單純的取締是禁止不了的，只能按照“同地同價(jià)同權(quán)”的原則，提高種糧的比較收益，讓農(nóng)民自己主動(dòng)去保護(hù)耕地，同時(shí)按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相一致的原則，改革現(xiàn)行財(cái)政體制，解決地方的收入問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，采取新老劃斷的辦法，逐步放開(kāi)。
（第一作者系北京天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、第二作者系中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院講師）
