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2024年11月24日
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“我特別怕一提風景名勝區就跟旅游聯系在一起。”住房和城鄉建設部風景名勝區專家顧問、住房和城鄉建設部城市建設司原副司長王秉洛告訴記者，30年前國家設立風景名勝區制度的時候，考慮的首要任務是對一些具有獨特自然風貌、深厚文化積淀的地方進行保護。可現在，風景名勝區卻變成熱鬧的旅游區，生怕沒有人來。
近日，在中國城市規劃設計研究院風景所、北京大學城市與環境學院、中國城市建設研究院風景園林專業院聯合主辦的風景和遺產論壇上，一批專家專題研討該如何應對風景名勝區面臨的種種問題。
風景名勝區到底是什么
在住房和城鄉建設部風景名勝區專家顧問、北京大學世界遺產研究中心主任謝凝高看來，風景名勝區是以具有科學、美學價值的自然景觀為基礎，自然與文化融為一體的地域空間綜合體，主要是滿足人類對大自然精神文化與科教活動的需求。
新中國成立之初，政府在財政狀況不佳的情況下，就曾下撥資金搶修古跡、疏浚湖泊、綠化荒山，保護、建設風景名勝區。
從1978年開始，國務院以及有關部門相繼出臺文件、組織會議，提出要加強對名勝、古跡和風景區的管理。十幾個部門、十多個不同領域的專家都曾參與過。目的只有一個，就是加強保護。
這個時候，聯合國[微博]教科文組織已于1972年通過《保護世界自然文化遺產公約》，美國首創的國家公園制度已經在世界多個國家被復制。
“上世紀80年代初，我曾參加世界遺產學習班，當時國外的專家追著我們來自中國的學員介紹這方面的情況，介紹了一個多月。”王秉洛告訴記者，當時我們對國外專家的這套理論還比較警惕，覺得是在用資本主義的價值觀來影響中國。但對我國相關自然、文化名勝的保護，還是希望能夠建立一套制度。
1982年11月，國務院審定第一批44處國家重點風景名勝區，泰山、黃山、西湖、八達嶺、桂林漓江、洛陽龍門等都在列。這44處國家重點風景名勝區的確認，標志著我國風景名勝區制度的建立。
在當時，一些有名的名勝古跡已經出現破壞和不規范建設問題。
王秉洛告訴記者，早在上世紀80年代初，當時的中國建筑學會曾在泰山召開會議，大家一致要求制止泰山建造索道。
“我國風景名勝區制度中，許多方面都參照國際上國家公園體系的做法。從一開始設立風景名勝區時就對資源價值、環境條件、規模范圍納入統一鑒定和論證。在立法的過程中反復強調風景名勝環境的條件、質量，要求同資源一并進行保護和管理。”王秉洛說。
1985年，國務院頒布《風景名勝區管理暫行條例》，按照這個條例，風景名勝區管理機構應當根據風景名勝區的特點，保護民族民間傳統文化，開展健康有益的游覽觀光和文化娛樂活動，普及歷史文化和科學知識。這也就是說，資源保護是風景名勝區的核心。
條例特意作出規定，禁止超過允許容量接納游客和在沒有安全保障的區域開展游覽活動。
不過，這些美好的設想從一開始就有了異化的苗頭。
王秉洛告訴記者，當時剛好是改革開放之初，旅游部門希望利用風景名勝區賺取外匯，但當時國內各方面的條件都還不能適應國際旅游的需要，于是不少風景名勝區都出現了遷就外商、亂搞建設、破壞資源的情況。有些風景名勝區還將珍貴資源過度進行商業性包裝，作為商品進行推銷。
由于當時國家還沒有足夠的資金對風景名勝區進行投入，為了迎合國際游客而進行的不當建設愈演愈烈。
在江西廬山、南京紫金山、北京香山等風景名勝區，都曾出現違規建設的大量豪宅。這些風景名勝區的原住民被要求下山，但別墅等豪宅卻在此之后上山。
1983年~1984年，中央和國務院辦公廳連續發文，要求制止風景名勝區的亂建設問題。
2006年，謝凝高呼吁，風景名勝區內已普遍超載，投資越大破壞越大，很多風景名勝區已經“屋滿為患”，應整治對風景名勝區的破壞性開發。
謝凝高舉出不少例子，比如泰山岱頂月觀峰索道站破壞地形與植被，誤導自古登泰山的傳統，泰山幾十處采石場，破壞地形和生態的原真性，城市化的岱頂，改變了遺產的真實性和完整性；黃山北海景區城市化破壞了核心景區的原生環境，黃山索道和五里橋水庫51米的高壩破壞了原生地形、生態和景觀環境；武陵源、張家界觀光電梯和鑼鼓塔的城市化破壞了核心區原生景觀……
用于維護景區的資金少得可憐
其實，也正是賺取外匯的需要，引發了風景名勝區的門票漲價。
王秉洛告訴記者，當年旅游部門希望利用風景名勝區吸引外國游客來旅游，但對國內游客，卻是不鼓勵、不提倡的態度。
上世紀80年代初，全國大多數風景名勝區的門票價格只有兩毛錢左右，但對國外游客，卻醞釀提價。
“當時旅游部門有一個設想，對一些服務條件稍好的風景名勝區采取兩種票價，對外國游客提供導游、資料、好的衛生服務，收取高票價，對國內游客則是低票價、低服務。”王秉洛說。
有4個風景名勝區獲批，票價從兩毛錢一下提到20元。
“這么做原本是為了賺外匯，但別的景區受到了刺激，紛紛開始提價，而地方政府也都支持這種做法。”王秉洛說，對風景名勝區，國家資金投入非常少，這些風景名勝區很難生存。
2006年，我國共有國家級風景名勝區177處，謝凝高提供的統計數據顯示，國家每年對這些風景名勝區的投入只有1000萬元。如今，我國已經設立了225處國家級風景名勝區，國家的投入也有增加，但也僅為每年2300萬元左右。
而在管理上，盡管風景名勝區歸住房和城鄉建設部，但管理卻歸地方政府，地方政府需要借助風景名勝區的知名度和影響力獲取經濟利益。
資金的缺少、地方政府的需要使得風景名勝區不得不在門票上動腦筋。
于是，隨著經濟發展、國內旅游業的興起，風景名勝區的門票價格從幾毛錢上漲到幾元、幾十元，甚至數百元。
“30年過去，我國風景名勝區制度已經成型，但還不成熟。現有的風景名勝區并沒有保護好，也沒有服務好。風景名勝區都在為地方政府打工。”國務院發展研究中心社會發展研究部第三研究室主任蘇楊說，很多地方的公務員都要靠風景名勝區養著。
一位規劃研究院工程師告訴記者，有的風景名勝區，每天下午5時下班后，當天的門票收入就都被地方政府拿走了。而這些錢，最終能用到風景名勝區的并不多。
還有一些風景名勝區上市了，門票收入中相當一部分被用作上市公司的費用。再刨去被地方政府提走的那部分資金，真正用于維護景區的資金少得可憐。
“長期以來，對風景名勝區與旅游業的關系都存在著模糊認識，導致部分風景名勝區的管理被弱化，出現錯位開發，也使得風景名勝區的功能很難得到全面發揮。”中國風景名勝區協會副秘書長厲色說。
在厲色看來，風景名勝區的性質決定了其是政府主導、行政管理，其管理本應優先突出環境和社會效益，而不是經濟效益。但旅游產業的基本屬性就是經濟性。現在很多地方用旅游規劃代替風景名勝區規劃。
這樣一來，原本處在風景名勝區功能最末端的旅游功能被無限放大，而科研、科普、環境保護等核心功能卻沒有得到有效發揮。
2012年12月初，住房和城鄉建設部城市建設司副司長李如生表示，長遠來看，風景名勝區應該免費，但他也承認，在現階段，要實現免費還很困難。
風景名勝區該何去何從
從1982年首次設立國家風景名勝區至今，我國已經批準設立國家級風景名勝區225處，省級風景名勝區737處。在我國的自然和文化遺產保護體系中，風景名勝區與自然保護區、文物保護單位、歷史文化名城并列，是國家三大法定遺產保護地之一。
如今，這些風景名勝區都面臨著多種尷尬：嚴重不足的資金、越來越超負荷的游客客流、越來越高的門票價格。
在不久前召開的風景和遺產論壇上，多位專家建議，應建立一個國家公園體系，加大政府投入，還風景名勝區以本來的面目。
在謝凝高看來，必須保護風景名勝區的生態，修復環境，整治風景名勝區人工化、商業化、城市化的問題。而要做到這些，就需要足夠的、穩定的資金投入。
在韓國，全國只有20個國立公園，但政府每年投入相當于6億元人民幣。在美國，300多個國家公園，每年政府的投入有20多億美元。由此帶來的是，在歐美發達國家，不論是國家公園還是著名景點，票價都不高。
比如，法國盧浮宮門票只有8.5歐元，意大利最貴的景點門票價格也不到當地人均月收入的1%。美國的科多拉多大峽谷門票為25美元/車，買一張票就可以在7天內自由進出。美國的國家公園還出售定價為80美元的年票，可以用它游遍300多個國家公園和紀念公園。
目前，美國、英國、德國、加拿大、法國等國家都把重要的國家風景名勝資源交由國家統一實施管理，除了由政府提供資金外，還吸收社會捐贈，此外，還有眾多的志愿者加入服務隊伍中。
一位規劃設計院工程師告訴記者，我國的風景名勝區對應的其實就是國外的國家公園。如果能夠像國外那樣管理，我國的風景名勝區就需要限制客流，而不能像現在這樣不加限制地搞旅游。
謝凝高以泰山為例，自古以來泰山都是“山上游山下住”，古代皇帝在祭祀完畢后都是返回山下住的，而我們現在卻要“山上游山上住”。
眾多專家建議，應改革風景名勝區管理體制，建立類似美國國家公園管理局的機構對風景名勝區進行管理，不以營利為目的，滿足人們對大自然精神文化和科學教育活動的需求。
