以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
12月26日，上海證券報援引知情人士的話稱，新型城鎮化已擬定六大指導原則：
一、體現以人為本的理念，著力提高人口城鎮化水平，降低城鎮準入門檻。
二、堅持城鄉統籌，把推進城鎮化和工業化、農業現代化緊密結合，以工促農、以城帶鄉，實現城鄉經濟一體化發展。
三、合理調整優化城市群格局，促進人口分布、經濟布局與資源環境相協調。
四、以大帶小，把大中城市和小城鎮聯接起來共同發展。
五、集約高效，合理控制建設用地規模，合理設置城鎮建設標準。
六、完善城鎮的功能，改善人居環境、基礎設施和公共服務。
推進城鎮化是中國新一屆領導層的施政理念之一，新型城鎮化被定位為中國經濟新的增長點。國務院副總理李克強多次強調，中國要依靠改革實現沒有水分的發展，而城鎮化是發展最大的潛力。
上述報道稱，決策部門目前考慮從戶籍制度改革、土地制度改革、住房政策完善、財稅體制改革、地方投融資體制改革以及行政區劃調整六大方面著手，為今后的城鎮化“快速健康發展”，提供體制和政策支持。
消息聲不止一處。近日有多家媒體報道稱，由國家發改委主導的《促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》初稿已編制完成。該規劃稱“城鎮化將在未來十年拉動40萬億投資”。明年城鎮化改革的綜合配套措施將會相繼出臺，主要包括戶籍制度、社會保障、醫療衛生及教育等方面。
此外，近期海南、福建、江西、云南、貴州等地紛紛出臺城鎮化體系建設規劃方案。同時，農業部確定，明年將擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記工作。
國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍昨日對早報記者稱，降低農民進入城市門檻，消除農民進城障礙，取消戶籍制度，讓中國人口自由流動對城鎮化來說是關鍵問題。
“市場要素是流動的。不能想象土地要素凍結，人可以自由流動。”12月25日，新華社援引國家土地督察上海局局長高向軍的話稱，要以更大勇氣和智慧破解城鄉二元體制，推動農村居民城鎮化，再也不能以犧牲農民財產權來降低城鎮化成本。“必須不失時機解決土地流轉問題，支持更多農民從土地上解放出來，享受耕地保護、城鎮化雙重福利。”
復旦大學經濟學院教授陸銘昨日在接受早報記者采訪時建議，推動城鎮化，要實現建設用地指標跨地區再配置，讓土地資源配置和人口流動一致起來。
“關鍵在降低城鎮門檻”
中國城鎮化的尷尬是，農民的市民化速度遠遠落后于城鎮化。
2011年，中國城鎮化率已達到50%多，但其中真正具有城市戶籍的人口只有30%，剩下的百分之十幾是常年在城市工作和生活的農民，這部分群體并不能完全享受城市社會保障和福利。
上述上海證券報的報道稱，未來幾年中國將逐步把符合條件的農村轉移人口轉為城鎮居民，在北京、上海、廣州等特大城市控制人口規模的同時，大城市將繼續發揮吸納外來人口的作用，中小城市和小城鎮則將放寬落戶條件。
“這些門檻有戶籍制度，有高房價設置的障礙，還有就是城鄉分割的福利制度。要想取得城市戶籍，有些地方設置了農民難以達到的規定，例如投資額度、工作年限和擁有住房。”李佐軍表示，只有這些障礙取消，農民才能進得起城。
高向軍亦對新華社表示，“通過戶籍等行政手段限制農村土地、人口流動，作為粗放型城市化模式已經難以為繼。而通過行政命令，強制農民上樓是揠苗助長，同樣危害經濟社會穩定發展。兩種方式看似相反，實則本質相同，都是不尊重農民意愿，無視農民財產權利，同樣后患無窮。”
“降低門檻非常重要，從原來各個地方戶籍管理政策角度看，有個非常重要的特點，基本上門檻都非常高。如有的大城市，主要是技能標準，規定（外來人口）要有相應技術，這條標準一定，農民工這個群體在城市落戶基本不可能。還有要求是高技能者，或所謂的緊缺專業人才，配合打分機制。”陸銘認為，如果能夠降低這些門檻，農民工和大學生群體就能受惠。
“我們在調研中發現，有許多企業抱怨，因為留不住技術人才。”陸銘表示，城鎮化門檻的降低，對城市發展來說，獲益是多方面的。
李佐軍表示，要想推進包括農村在內的整個中國城市文明的總體提升，就要解決城鄉分隔制度問題，實現城鄉一體化，包括戶籍統一、社會福利統一等。
“大小城市應聯動發展”
城鎮化的發展需要大中城市的“幫扶”，因此，以大帶小，大中城市和小城鎮聯接共同發展，顯得格外重要。
“我們平常都在提用土地建設用地鼓勵中小城鎮和內地的發展，這個說法，實際在理論上沒有認清大城市和中小城鎮發展的關系，以為把資源往重要城市轉移，中小城市就能發展起來。”陸銘指出，一個城市的發展速度跟它與大城市的距離有關系，如果把大城市限制死了，中小城市就缺乏經濟發展帶動力。
“大城市經濟發展起來，自然而然會通過市場渠道輻射到中小城市。就是要通過市場來發揮核心大城市的作用，不要用行政性手段左右資源配置方向。”陸銘說。
李佐軍認為，城鎮化具體表現為一種城鎮體系，包括特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮，這是一個完整的等級體系，不應該是哪一類城市為主或為輔。李佐軍主張通過改革，讓人口或生產要素自由流動，自然形成城鎮體系。
“城鎮體系應該是一個分工協作的體系，根據工業化發展的階段而有所不同。”李佐軍說。
大小城市如何聯動？陸銘指出，交通基礎設施非常重要，要把城市之間、城鎮之間的物流成本降低，如高速公路的收費要盡量減少。
值得注意的是，上述全國城鎮化規劃草案也表述了交通在城鎮化中的作用——“今后，中國將構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上若干城市群為依托、其他城市化地區和城市為重要組成部分的城市化戰略格局，促進中國經濟重心由東向西、由南向北延伸”。
對此，李佐軍表示，這是從交通基礎設施建設的角度來考慮，把交通作為先天條件，然后形成相應的城鎮體系，是對城鎮化的引導。
“就地城鎮化不科學”
就地城鎮化被視為一種解決農民市民化問題的方式。高向軍對新華社表示，“支持農村土地合理流轉，有助于要素向農村和小城鎮集聚，吸引中小企業等產業資本，將過剩產能轉移到村鎮，實現農民就地城鎮化，使土地城鎮化和人口城鎮化同步推進。要進一步改革完善小城鎮建設用地政策，加強規劃管控。”
但這種方式是否有效，專家持觀望態度。陸銘甚至表示，其堅決反對就地城鎮化。
“就地城鎮化完全忽視了地理位置對經濟發展和城市發展的作用，就會導致錯誤的政策結論，結果是經濟增長沒空間，農民工市民化沒經濟資源。”陸銘說。
深圳當代社會觀察研究所所長劉開明則對早報記者表示，中國有些地方已經基本實現就地城鎮化，但最大的問題是，如果就地城鎮化不能給農民提供發展機會，是不可能實現的。
“城鎮的發展其實已經很快，不管大中城市都在搞國際化。但最大的問題是，人口能不能穩定下來，而人口穩定，最重要的是有沒有工作機會。沒有工作機會，人口就不能穩定下來，比如很多中小城市建了很多大樓，但是空心的，明顯的是鄂爾多斯那邊。”劉開明說。
劉開明主張，一是在全國范圍內建立統一的教育制度，特別是基礎教育；二是，建立全國統一的養老和醫療保障制度，“這樣資源和人口就會朝著其愿意的地方流動”，資源、社會保障、發展機會和生活圈才能相應形成。
據上述上海證券報報道稱，在全國城鎮化規劃草案的六大原則指導下，今后中國將采取措施增強城鎮綜合承載能力，全面提升交通、通信、水電氣暖、污水垃圾處理、醫療教育、文體等基礎設施和公共服務水平。
“要合理控制建設用地”
上述全國城鎮化規劃草案中的一大原則是集約高效，合理控制建設用地規模，合理設置城鎮建設標準。
陸銘介紹說，中國當前建設用地面積的擴張速度要比城市非農業人口的增長速度快，從這個角度來說，國家在規劃上要合理控制建設用地。
“但合理控制建設用地實際上還有個區位問題，不是單純控制問題。盡量要讓土地的建設用地指標配置方向跟經濟活動流向、人口流動方向一致起來。如果人口流動和經濟發展的需求導致有建設用地指標需求，我認為是必要的。”陸銘說，其在調研中發現，由于建設用地指標的控制，工業的發展都已經受到很大的制約。有的地方在填海，有的地方把山削平，造成生態破壞和一些環境問題，因此不如放開建設用地指標。
陸銘認為，城鎮化發展導致對農業用地的侵占，這是中國城鎮化中一直存在的誤解。實際上，農村人口是雙重占地。
“農民進城后，家鄉的宅基地不讓出來。這個問題要著力解決，我們國家農村地區的居住用地面積是城市建成區面積的4倍。如果農民進城宅基地復耕成農地，那就是越城鎮化，耕地就越多。”陸銘說。
值得注意的是，現階段的城鎮化，農民在城市并沒有站穩腳跟，如果貿然讓農民把宅基地復耕，勢必影響農民權益。
對此，陸銘表示，這就需要“城鎮化進程、農民市民化進程和城市體系的協調發展，大小城市的關系能出現合理的由市場規律來決定的分工的體系”。
據陸銘介紹，目前國家發改委在河南經濟區的改革，包括整個中原經濟區改革方案里，實際上已經在試點建設用地指標跨地區再配置。
“中央總的政策是嚴禁建設用地指標在省和省之間交易，中原經濟區改革方案里是允許中原經濟區范圍內交易的，實際上已經突破省的界限。”陸銘預期，建設用地指標跨省交易很快會突破到全國，但關鍵是土地資源配置要和人口流動方向一致。
資源稅收和分配機制
關于土地資源配置，國務院發展研究中心的一份調查顯示：眼下征地之后土地增值部分的收益分配，開發商拿走了40%到50%，政府拿走20%到30%，村級組織留下25%到30%，而農民拿到的補償款只占整個土地增值收益的5%到10%。有人將此比喻為開發商和地方政府“吃肉”，失地農民“喝湯”。問題的另一面是，也有部分失地農民，尤其是大城市郊區的失地農民，因為土地價值高，從政府手中獲得超出他們想象的補償，從而一夜暴富。這種現象，也被認為是一種不公，最終是由購房者高額支付了他們的征地成本。
高向軍的看法是，在堅持用途管制前提下，要分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。明晰土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等。進一步明確土地承包經營權的物權性質，探索農村集體建設用地有償使用制度，顯化土地資產價值。“還要建立更公平的資源稅收機制和分配機制，使承擔更多耕地保護任務的地區及農民更多分享改革成果和土地紅利。”
中國社科院農村發展研究所專家黨國英日前撰文指出，全面的農村土地征收補償制度改革應該確定征地行為發生的條件和征地范圍，并區分農業用地和農村建設用地者兩類土地，建立不同的征收補償機制。
