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2024年11月27日
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從目前來看，中國要進一步推進城鎮(zhèn)化面臨著幾大體制障礙，包括現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴重阻礙人口市民化進程，農(nóng)村土地制度改革滯后也削弱了農(nóng)民進城落戶的能力。
不但要改革戶籍制度，而且還要改革農(nóng)村的土地制度。否則，“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”就會淪為“空談”。
近日，國務院副總理李克強會見世界銀行行長金鏞時提到，“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化?！苯照匍_的中共中央政治局會議提出，“要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！钡拇_，在經(jīng)濟增速回落的今天，很多人都在思考今后10年中國經(jīng)濟持續(xù)增長的引擎，而城鎮(zhèn)化再度被主流觀點認為是中國經(jīng)濟增長的持久動力，或未來擴大內(nèi)需的最大潛力，個別經(jīng)濟學家甚至認為城鎮(zhèn)化是讓中國經(jīng)濟未來20年年均潛在增長率達到8%的主要理由。
可以肯定地說，未來十年，假如中國還想保持7%以上的經(jīng)濟增長速度的話，加速推進城鎮(zhèn)化將成為中國經(jīng)濟增長最大的“戰(zhàn)略利器”。主要出于兩方面的原因：一是過去十年，中國經(jīng)濟的高增長主要得益于“出口導向”，從而成為“世界工廠”，但自全球金融危機之后，外需再也不可能像以前那樣為我們的經(jīng)濟增長提供強力支持了，未來要保持較快的增長速度，中國必須要找到新的經(jīng)濟增長源，而推進城鎮(zhèn)化顯然是最重要的一個“源頭;二是李克強副總理已經(jīng)多次言明上述觀點，因此城鎮(zhèn)化將成為下一屆乃至未來十年內(nèi)中央政府的重要戰(zhàn)略目標。然而，確定目標是一回事，如何實現(xiàn)又是一回事。從目前來看，中國要進一步推進城鎮(zhèn)化面臨著幾大體制障礙，包括現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度嚴重阻礙人口市民化進程，農(nóng)村土地制度改革滯后也削弱了農(nóng)民進城落戶的能力。首先要徹底改革排斥農(nóng)民進城落戶和人口流動的戶籍制度，從限制農(nóng)民進城和人口流動轉(zhuǎn)向鼓勵和支持農(nóng)民進城，促進人口和勞動力的流動。然而過去的十年，中國在這些方面的改革幾無進展，以至于目前的官方統(tǒng)計城鎮(zhèn)人口占比雖已達到50%以上，但其中沒有城市戶籍和住房的農(nóng)民工有2億多人，若剔除這部分人口，上述比例只有三成多一點。這就給未來新的中央政府留下了一塊極難啃的“硬骨頭”：不但要改革戶籍制度，而且還要改革農(nóng)村的土地制度。否則，“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”就會淪為“空談”。
改革農(nóng)村的土地制度對城鎮(zhèn)化建設(shè)至關(guān)重要。多年來土地增值收益所形成的利益關(guān)系已經(jīng)固化，土地增值收益已經(jīng)轉(zhuǎn)化為工業(yè)的投入、轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)設(shè)施投入，轉(zhuǎn)化為城市居民的一種公共福利，已經(jīng)形成了固定的利益關(guān)系。某種程度上說，城鎮(zhèn)居民是主要的受益方。當改革土地增值收益分配的利益關(guān)系時，勢必要影響到城市公共投入的資金來源，因此，就涉及到調(diào)整城鄉(xiāng)居民群體在利益分配上的格局。調(diào)整這種利益關(guān)系，面臨非常大的阻力。其實，談土地制度問題時中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農(nóng)人口增加，提高農(nóng)民收入，發(fā)揮中國國際競爭力等方面起到了重大作用。我們也不否認在土地征用過程中，特別是進行房地產(chǎn)開發(fā)過程中，加大了收入分配差距，導致了大量的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。沒有人愿意真正實行市場價的改革，因為涉及到城鎮(zhèn)居民的利益。土地的問題也是如此，當征地費用補償或者從制度上設(shè)計的變革，一旦觸動了保障城市居民發(fā)展的利益蛋糕時，決策的思路就會發(fā)生變化。很多人試圖從道德角度來評價，也有很多人從效率和產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系方面提出改革的辦法，但是我們都繞不過城市居民的利益這堵墻。目前，在中國的特殊體制條件下，城市政府更多關(guān)注的是城市居民，關(guān)注城市居民最迫切要解決的基礎(chǔ)設(shè)施供給、水電交通和住房等問題。這就涉及到一方面需要土地出讓收益來解決這些投入的資金供給問題，另一方面還要維持既定的工業(yè)投入來解決城市競爭力和就業(yè)、稅收來源等問題。
由于中國地方政府對農(nóng)民土地享有近乎不受限制的征地權(quán)，可以隨心所欲地大興 土木、大拆大建，并且從壟斷性土地交易中獲取巨額利潤來用于建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，不僅使得中國的GDP快速增長，也使得中國城市的占地規(guī)模迅速擴張，從而造就了人類經(jīng)濟發(fā)展史和城市發(fā)展史上空前的奇跡。如果現(xiàn)在限制乃至廢止政府的這種“特殊的征地制度”，把土地所有權(quán)及其交易權(quán)、收益權(quán)都交還給農(nóng)民，可以肯定的是，中國經(jīng)濟和城市的發(fā)展速度將會慢下來——分散的土地交易和談判顯然需要更多的時間，而且政府也拿不到先前那么多的利潤(盡管可以征稅)用作投資。為了整個國家和城市的發(fā)展，我們就應該繼續(xù)讓農(nóng)民們犧牲自己的土地權(quán)益嗎?也就是說，為了發(fā)展，犧牲公平，而且這種犧牲僅僅是針對農(nóng)民的。但如果改革現(xiàn)行的征地制度，必將損害城市居民此前所享受到的福利，因此將會受到極大的阻力。
誠然，由于當今地方政府的財政支出重點都傾向于城市，中國的城市居民的確從“土地財政”中享受了遠比農(nóng)村居民要多得多的福利，尤其是在醫(yī)療、教育以及公共設(shè)施服務等方面。然而，這本身就是一種社會不公，是城市對鄉(xiāng)村的一種剝削，這種所謂的“利益固化”難道能成為阻礙改革、還地于農(nóng)的理由嗎?何況，未來的土地制度改革并非是一種存量改革而是一種增量改革，不會削減城市居民過去已經(jīng)享受的福利，而只是要增加農(nóng)民的福利，對此，城里人有什么理由反對嗎?更何況，至少在住房問題上，城市居民其實并沒有從那種“特殊的征地制度”中享受到多少福利，相反，對多數(shù)城市居民來說，高房價給他們帶來的是一種“負福利”。換言之，政府在這一問題上實際上是“兩頭吃”：從農(nóng)民那里低價征來土地，然后又高價(通過開發(fā)商)倒賣給城市購房居民，其間巨大的利差成了政府的“稅外收入”。因此，改革這種不合理的征地制度，不僅有利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益，也有利于城市居民免遭至少是減輕高房價的盤剝，唯一受損的只是地方政府的“土地財政”。而對于此前的這種“利益固化”格局，難道應該支持它并繼續(xù)維護下去嗎?
中國快速城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了30多年后，所堆積的問題越來越多，矛盾也愈加尖銳，故未來的城鎮(zhèn)化過程面臨的困難重重。尤其在縮小貧富差距和提供公共產(chǎn)品和服務方面，要挑戰(zhàn)政府的財政能力底線。此外，未來的城鎮(zhèn)化過程能否做到去行政化也非常關(guān)鍵，否則城鎮(zhèn)化將帶來巨大的成本和壓力。因此，要確保中國城鎮(zhèn)化成為助推中國經(jīng)濟增長的動力，中國經(jīng)濟要健康發(fā)展，在土地、就業(yè)、戶籍、社會保障、教育等方面需要更大的勇氣和決心進行改革。
