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2024年11月24日
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資料圖片:這是陜西神木縣大柳塔鎮居民小區（2008年11月14日攝）。20年前只有十幾戶人家的村落，如今已發展成為現代化的小城鎮。
城鎮化是指人類進入工業社會時代，社會經濟發展促成農業活動的比重逐漸下降、非農業活動比重逐步上升的過程。與此結構變動相適應，鄉村人口比重逐漸降低，城鎮人口比重穩步上升，轉移出來的鄉村人口的生活方式和思維方式也逐漸向城市文明轉變。
城鎮化是人類文明進步和經濟社會發展的大趨勢，是傳統的農業國向現代化工業國家轉變的有效途徑。城鎮化有力地吸引生產要素聚集，成為解決就業、實現市場擴展、推進新型工業化的重要途徑。城鎮承接大量的農村富余勞動力，在帶動農民增收的同時，也在很大程度上緩解了農村人地緊張的矛盾。城鎮化還有利于實施國家區域發展總體戰略，統籌城鄉區域協調發展，逐步縮小地區差別。
改革開放以來，我國的城鎮化迅猛發展，經濟社會結構不斷優化，城鄉居民生活狀況得到極大改善。與此同時，也存在一些有待破解的問題和難題。
首先，戶籍限制問題。農民成為農民工，僅僅完成了“一半的城鎮化”。一般確信，城鎮化每提高一個百分點，大約有1000多萬農民進入城市。當前，我國進城務工人員累計已近1.4億。但是，由于受制于以戶籍制度為基礎的城鄉分割體制，總體呈現出“就業在城市、戶籍在農村，勞力在城市、家屬在農村，收入在城市、積累在農村，生活在城市、根基在農村”的特征，成為城鎮化的“夾生飯”。
眾多農民工在城鎮無法扎根，嚴重抑制了城鎮化對經濟發展、消費穩定增長的拉動作用。要充分發揮城鎮化的效用，有必要“煮熟”這碗城鎮化的“夾生飯”，提高城鎮綜合承載能力，切實把已經進城的農村勞動力真正轉換為城鎮人口。這意味著，推進城鎮化內在地包括改革戶籍制度、降低落戶門檻，逐步實現進城農民工勞動報酬、子女就學、住房租房和公共服務與城鎮居民享受同等待遇。
其次，土地問題。我國農村土地歸集體所有，土地所有權不能買賣，只能由國家征收征用。在現行的土地征用雙軌制度下，據估算，土地補償費和安置補助費兩項之和，最高只有年均產值的15至16倍，大約相當于只補償15年的費用。征地費用偏低，市場價格出讓卻一路高漲，由此產生巨額的土地租金被中間環節利益方所攫取，失地農民只好倉促地“洗腳進城”。
這種類型的城鎮化是 “不完全的城鎮化”，本質上仍是以農村資源為城市發展積累資金的落后路徑。為此，必須采取系統措施遏制城鎮化進程中的空間失控和開發無序，注重城市空間擴張與有限耕地資源保護之間的協調，以此來確保我國的城鎮化沿著健康的方向發展。
第三，就業問題。在城鎮化進程中，始終面臨著一對尖銳矛盾，即一方面大量的農民需要轉移出去，另一方面城鎮本身創造的就業機會卻相對有限。前一階段，在全球化的助力下，我國沿海地區的城鎮化進程有突飛猛進的進展，龐大的勞動密集型產業有效地吸納了來自全國各地的就業人口。
不過，隨著經濟社會結構的調整，解決就業問題的難度不斷增大。當然，由于我國幅員遼闊、經濟結構層次分明、地域差異較大，在相當長的一段時期內，階梯式、漸進蔓延式的產業結構轉移將有力地推動城鎮化的全面展開，本地就業機會仍有較大的增長空間。同時，近年來城鎮化的發展呈現出集聚化特點，大中型城市和城市群發展所帶來的巨大資源和勞動力需求，也或多或少有助于緩解就業壓力。
通常來說，大中小城市以及城鎮間存在一個分工的問題。大城市和城市群主要聚焦高附加值產業、創意創新型產業和消費型服務業，中小城市則在勞動密集型產業發展上更有潛力和優勢，現代城鎮更多地扮演著商品交易、手工業制造、特色農漁園林業承載地和直接為“三農”提供公共服務的區域中心等角色。相比之下，中小城市和小城鎮在資源、土地方面更為寬松，更有利于降低農村人口向城市轉移的成本，也能更好地為普通勞動者創造就業機會。因而，先從中小城市和城鎮入手放開戶籍限制，確有必要。這在一定程度上，亦可減少大范圍人口流動對特大型城市發展的負面沖擊。
第四，城鄉差距問題。毋庸諱言，城市在基礎設施建設、教育、衛生、社會保障等公共產品支出以及收入分配上享有更多的便利，也能為個人提供較好的發展機會。但推進城鎮化，并不意味著放任城鄉差距的擴大和農村的 “空心化”。新一輪城鎮化，理應是城鄉協調發展的城鎮化。下一步，在不斷提高城鎮人口比重的同時，重點要關注資源分配機制的完善以及城市反哺農村、縮小城鄉差距等具體措施的出臺。
此外，在未來20年經濟社會結構的戰略性調整背景下，我國的城鎮化仍處于快速發展階段，數以億計的人將陸續成為新的城鎮居民。因而，在吸取過去城鎮化的經驗教訓，準確把握城鎮化的時代內涵和特征，切實解決城鄉協調聯動發展問題的同時，還應著力提高城市規劃水平，加強市政基礎設施建設，完善城市管理，全方位提高城鎮化發展水平。
