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2024年11月24日
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[ 2011年度，全國耕地減少532.7萬畝，其中建設(shè)占用耕地485萬畝，災毀耕地33.5萬畝，生態(tài)退耕14.2萬畝；同期耕地增加483.7萬畝，增減相抵，凈減少49萬畝 ]
國土資源部日前發(fā)布“2011年度全國土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝。這是官方三年來首度對外發(fā)布這一數(shù)據(jù)。
18億畝耕地總量紅線似乎無憂，但個別省份耕地后備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現(xiàn)了難以足額落實耕地占補平衡的情況。這種背景下，已經(jīng)執(zhí)行多年的跨省占補平衡的禁令是否會被突破？
已三年未公布耕地數(shù)據(jù)
2011年度，全國耕地減少532.7萬畝，其中建設(shè)占用耕地485萬畝，災毀耕地33.5萬畝，生態(tài)退耕14.2萬畝；同期耕地增加483.7萬畝，增減相抵，耕地面積凈減少49萬畝。
2009年2月，國土部公布數(shù)據(jù)顯示，截至2008年12月31日，全國耕地面積為18.2574億畝，比上一年度減少29萬畝。
自此之后，國土部在三年多的時間內(nèi)再未對外發(fā)布過全國耕地面積的數(shù)據(jù)，這一數(shù)據(jù)也連續(xù)缺席了2009年、2010年、2011年的《國土資源公報》。而此前，這原本是每年《國土資源公報》的核心數(shù)據(jù)之一。
外界難以知曉全國耕地數(shù)據(jù)三年未更新的緣由。此前曾有傳言稱國土部在進行第二次全國土地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)全國耕地數(shù)據(jù)有大幅增加，但這一說法未得到過官方回應(yīng)。
按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，我國耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18.18億畝和18.05億畝。據(jù)官方統(tǒng)計，近年來全國耕地面積減少速度已放緩至每年百萬畝以下，而此前的1997～2007年，中國平均每年減少的耕地面積高達1132萬畝。
應(yīng)對“占優(yōu)補劣”
我國耕地面積的減少，建設(shè)占用是最大的原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設(shè)占用耕地485萬畝，占比為91%。
作為應(yīng)對之策，占補平衡政策被推出：地方如果建設(shè)占用耕地，必須補充相應(yīng)的耕地。但在實際操作中，地方時常占優(yōu)補劣，占多補少，甚至有地方在占用城郊優(yōu)質(zhì)的耕地資源后，將山上的土地“開發(fā)”成耕地資源，用來占補平衡。
2009年，國土部通過對全國耕地質(zhì)量進行等級調(diào)查與評定，將全國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差。此舉的一個目的就是在防范地方占用耕地“占優(yōu)補劣”時，監(jiān)管部門更加有可操作性。
國土部土地整理中心副主任鄖文聚對《第一財經(jīng)日報》表示，國務(wù)院2005年曾制定《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，對地方政府考核主要是三個指標，除耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積外，第三個就涉及占補平衡，要求“省級行政區(qū)域內(nèi)各類非農(nóng)建設(shè)經(jīng)依法批準占用耕地和基本農(nóng)田后，補充的耕地和基本農(nóng)田的面積與質(zhì)量不得低于已占用的面積與質(zhì)量”。
“如果占補平衡這一項不合格，那就會考核認定為不合格。”鄖文聚認為，現(xiàn)在有了耕地質(zhì)量等級數(shù)據(jù)，可以對地方占補平衡工作進行更嚴格的監(jiān)管。
鄖文聚認為，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，近郊的優(yōu)質(zhì)土地被征占成為普遍現(xiàn)象，也是一種必然，每年國土部門都會對地方占補平衡工作進行專門的檢查，檢查結(jié)果要向國務(wù)院匯報。
他還介紹，除國土部門的監(jiān)管外，農(nóng)業(yè)部門也會對占補平衡所涉及耕地的土壤情況進行檢查。
跨省占補未松口
實行占補平衡要求地方擁有一定的耕地后備資源，這樣占了之后才有能力去補。但國土部表示，東部沿海、轄區(qū)面積較小的直轄市和個別省份，耕地后備資源已近枯竭，落實耕地占補平衡困難，個別省市出現(xiàn)了難以足額落實耕地占補平衡的情況。
此前曾有觀點認為，如果本省（區(qū)、市）難以實現(xiàn)占補平衡，也可實行跨省（區(qū)、市）的占補。例如，上海耕地后備資源不足，難以補充建設(shè)所占面積，是否可以去新疆等地購買一定指標的耕地，用來占補平衡？
這種看似公平的交易一直未曾合法化。國務(wù)院在2004年就下發(fā)通知，要求嚴格控制易地占補平衡，未經(jīng)國務(wù)院批準，不許跨省域進行耕地占補平衡。此后的2008年，國土部又通過緊急通知的方式對地方強調(diào)了這一規(guī)定。
鄖文聚認為，一旦開了跨省占補平衡的口子，地方可能就不會再去從節(jié)約集約的角度挖掘用地潛力，所以中央目前還沒有在這個問題上松口。
“禁止跨省占補平衡，是為了落實集約節(jié)約利用土地的精神，倒逼地方轉(zhuǎn)變粗放的用地思路。”鄖文聚稱，如果本地耕地后備資源不足，那就應(yīng)該減少用地規(guī)模，少占用耕地面積，多利用未利用地等其他性質(zhì)的土地，或者調(diào)整用地的空間布局，通過這些手段去挖掘用地的潛力。
