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2024年11月24日
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人民網北京12月3日電 時值年末，各地傳來地價回溫消息，再次引發房價上漲之憂，“土地財政”四字重回輿論熱詞榜。在近日一家媒體論壇上，多名學者、官員紛紛就土地財政相關改革發聲。例如，據媒體報道，燕京華僑大學校長華生就有“土地財政要立即結束”之語。
喧囂聲中，財政部副部長王保安近日在《人民日報》上關于“土地財政”的言論也引發爭議。王保安撰文說：當前社會熱議的“土地財政”，從土地的出讓計劃審批到土地價格的形成，再到純收益形成，都不屬于財政職能范圍，甚至與財政部門沒有直接關系，只是最后集中統計反映為政府財政收入。而且，土地出讓純收益占出讓收入還不到1/3，不到地方可用財力的一成。
他緊接著提出論點：簡單地提“土地財政”，既不客觀，也不科學，還容易誤導決策。
從上下文來看，這是一份針對財政系統內部的提醒。王保安呼吁財政理論工作者對此類熱點難點問題“提出有針對性的、可操作性較強的政策建議”。但由于“土地財政”幾乎人人關切，上述言論不免引發反彈。前文刊發次日，即有媒體跟進評論：“如果掩蓋了‘土地財政’的本質，而糾纏于‘土地財政’的概念，甚至把‘土地財政’的概念簡單地理解為與財政的關系，不僅理論上說不通，實際更講不通。……在“土地財政”問題上，公眾并沒有把責任推給財政部門。叫不叫“土地財政”并不重要，重要的是，通過土地取得的收益是否符合經濟發展實際，土地收益的分配和使用是否合理。”
對“關鍵問題是什么”的認知，決定了“用什么方案解決”。是否糾纏于“土地財政”概念，甚至是否“否定”土地財政本身，其重要性就在這里。實際上，針對“土地財政”的爭論并非如這篇評論所說的，主要在其分配使用方式上。“地方政府賣地”這一模式本身，就是長期以來的爭論焦點。
華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰11月發表的一篇評論，可為王保安一文的背景作注腳：“因為土地財政存在以上弊端，從學界到媒體到政策部門，近年突然起了一股強大的否定土地財政的輿論，而提出由農民自主進行城市化。……這樣，目前地方政府低價向農民征地，然后高價拿到土地招拍掛市場轉讓，從而獲得土地出讓金的做法不再被允許，農地非農使用的收益不再應歸地方政府，而應歸承包土地的農民所有。”
這只是“土改方案”中較為激進的一種。其他方案還包括將土地出讓與戶籍制度掛鉤、用房產稅代替土地出讓金、地方債改革等等。這些方案，有的著眼于解決現行制度造成的不平等和矛盾，有的著眼于尋找地方政府資金來源的替代，有的看重解決面向未來的包袱，互相之間的對接性如何，仍有待研究。
而被議論紛紛的也非僅只“拿地”一個環節。知名財經評論家葉檀今年6月發表的觀點，部分響應了前文中那篇評論：“最重要的是，地方拆遷征地后進行的投資項目必須成為未來的有力稅基，成為當地經濟的發展支柱，地方做一些形象工程、面子工程，沒有稅基還得貼錢，這樣的項目工程會成為壓在地方政府頭頂的大山，有再多的地也難以為繼。”
實際上，“土地財政”概念廣義所涉及的每個環節，從基本土地制度到政府決策方式再到財稅金融問題，都已在面臨廣泛質疑的同時，收獲了廣泛的政策建議。對改革決策者而言，目前難點在于認可其中哪些建議，又從何處開刀；應以怎樣的順序搭配、怎樣的路線推進，方能最大限度平衡制度改變帶來的沖擊，并使改革順利進行，確實獲得收效。
而現狀是，“土地財政”雖已成為不折不扣的公共議題，其專業性和事實不透明性卻持續地阻礙著有效的公共討論，促使多數人僅僅關注問題局部，解決問題的壓力也積于個別環節。例如，某媒體報道曾使得“2010年土地出讓金占地方財政收入達76.6%”一事廣為流傳。這實際上是混淆了“地方本級財政收入”和“地方財政收入”兩個概念所致，國土資源部提供的實際比例為四成上下。
但類似的媒體報道，已使土地出讓金本身成為整個“土地財政”問題的解決重心。業內不乏觀點認為，地方政府事權、財權改革等其他重要的問題，相對被忽視了。
除了媒體某種程度上的“攪混水”，相關部門信息公開不足，已公開信息又缺乏適當的說明，也加重了上述問題。不論其他重要事實，僅僅土地出讓金額本身，就因統計方式的不同，多年來存在國土資源部和財政部兩個版本，而2011年中旬兩部聯合開展的“土地供應及收支管理情況”調研，旨在解決一系列的信息不透明、不準確和統計不對口問題，至今尚未得出結果。
在此背景下，財政部官員將“土地財政”與財政部門作切割，就具有了可理解的內涵。財政部財政科學研究所所長賈康向人民網記者承認，財政部門確實因“土地財政”說法面臨相當程度的內部壓力。而國土資源部副部長胡存智近日也在演講中強調：“土地管理制度的改革，是一個系統工程，也是一個涉及方方面面的事情，絕對不是用一個簡單的制度就能把城鎮化進程中諸多問題解決的。”
要解決“土地財政”難題，是先從財政部門稅制改革下手？還是著力于國土資源部的地權流轉制度改革？或是著眼于地方政府的全面行政改革？抑或是多管齊下、齊頭并進？如果各方專家止于“頭痛醫頭”式建言，決策者恐怕也將繼續頭痛下去，而“土地財政”概念的內涵外延，也仍將被辯論不休。
