以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
2009年，石油城玉門市被列入國家第二批資源枯竭型城市名單，此后，玉門發展風電產業尋求轉型。圖為玉門的風光互補發電場。資料圖片
資源枯竭型城市轉型，是指將城市主導產業由現存的不可再生性自然資源的開采和加工的產業轉向其他產業，使城市發展擺脫對原資源型產業的依賴，從而規避衰敗以實現城市的可持續發展。
21世紀以來，資源枯竭型城市的可持續發展問題備受我國政府重視。黨的十六大明確指出，“支持以資源開采為主的城市和地區發展接續和替代產業”；2007年12月，國務院《關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》中更是提出，要加大對資源型城市尤其是資源枯竭型城市可持續發展的支持力度，盡快建立有利于資源型城市可持續發展的體制機制。截至目前，國家已分三批界定了全國69座資源枯竭型城市，確定了大小興安嶺林區9個縣級單位參照執行資源枯竭型城市財政轉移支付政策。中央財政累計下達財力性轉移支付資金303億元，僅2011年一年為135億元，為資源枯竭型城市增強公共保障能力發揮了重要作用。
資源型城市過分依賴于自然資源的產業結構是不可持續的，不可再生的自然資源一旦枯竭，作為其主導產業的資源型產業必然萎縮。倘若城市產業結構具有較強的轉換能力，則有可能在主導產業萎縮之前或之時形成替代主導產業，支撐城市與區域經濟的發展。然而由于資源枯竭型城市區域內產業關聯弱、資源型產業中大量資產具有較高的專用性，使得高度非均衡的產業結構具有很強的剛性，嚴重束縛了城市產業結構的轉換能力。我國許多資源型城市的產業結構近30年的經濟改革歷程中很少得到顯著改變。對這種剛性的打破需要很高的成本，完全靠市場無法完成，需要通過有效的產業政策及相關配套政策，甚至政府對相關產業的直接介入，積極調動各方因素，改變資源枯竭型城市中歷史形成的不合理的產業結構。在一定意義上，產業結構優化和主導產業更替是同一過程的兩個方面。
資源枯竭型城市轉型的實質，是由自然資源利用向技術資源、人力資源和市場資源利用轉化的過程，是由低附加值資源利用向高附加值資源利用轉化的過程，是由粗放型和外延型經濟增長方式向集約型和內涵型經濟增長方式轉化的過程。這其中，經濟轉型是實現資源枯竭型城市順利轉型的核心和關鍵，而經濟轉型的核心在于培育發展接續替代產業，擺脫城市經濟體對資源的過度依賴，通過產業轉型實現城市的可持續發展。
作為投入產出的轉換器，不同產業結構對資源配置效率有所不同。資源枯竭型城市的主導產業更替，就是使各類生產要素，尤其是人力資源從占主導地位的資源型產業轉移到新興產業的過程。這一過程必須以產業結構優化為導向，才能實現真正意義上的轉型。新型的主導產業可能是與原有資源型產業相關的接續產業，也可能是替代產業。接續和替代產業的成長、壯大并發展為支柱產業的過程，構成了資源型城市主導產業更替和產業結構優化的基本內容。
從產業形態上來看，資源枯竭型城市轉型路徑可劃分為以下幾種：一是產業延伸型，即圍繞原來的石油、煤炭、森林、有色金屬等礦產資源開發這一主體，拓展延伸到深加工和高附加值領域，把產業鏈條向高端環節延伸，這需要科技資源、人才資源、市場資源的強有力支撐。二是產業替代型，即通過發展與自然資源開發產業不相關的其他產業來逐步替代自然資源開發在GDP中的重要性，一般通過低碳經濟、循環經濟、加工制造業、醫藥化工業、清潔能源業、文化創新業、觀光旅游業、高新技術產業等的發展形成新的經濟增長點和產業鏈，這是一種最徹底的產業升級模式，但由于脫離了原來具有比較優勢的自然資源開發產業，轉型難度比較大。三是產業復合型，即既有產業延伸，也有產業替代，做到產業延伸和產業替代共同發展的城市轉型。
加快資源型產業的退出。任何一種產業都不可能永遠擔當主導產業，衰退的過程就是被替代的過程，這是區域產業結構演進的規律。資源枯竭型城市產業結構由于存在剛性特征，產生了大量沉沒資產，影響到資源產業的退出。因此，可以利用兩種方式來進行產業退出。一是通過在原有產業之外發展新的產業，使原有產業的比重相對下降，逐步將原有產業中可以通用的生產要素（如土地、房屋）以及可以流動的要素（如勞動力）吸納過來。二是在原有產業內部實行內部改造與挖潛，通過將新的產業技術要素注入衰退的資源型產業，開發資源型產業中生產要素的新功能，既發展了新型替代產業，又保持了原有產業相對平穩過渡和接續。
扶持新型主導產業。資源枯竭型城市選擇新型主導產業，必須充分考慮中國國情及資源枯竭型城市的特點和條件，依據一定的標準進行。需要考慮以下因素：一是選擇產業關聯度高的產業作為接續替代產業；二是選擇市場前景好、競爭力強的產業作為接續替代主導產業；三是選擇資源密集度高，勞動密集度高，具有明顯比較優勢的產業作為接續替代主導產業；四是選擇高就業的生態型、環保型產業為主導產業。
實現產業接續和替代。資源型產業屬于中間投入型基礎產業，前向關聯效應大，而后向關聯效應小，可利用這一特點向前延伸產業鏈，在轉型初期能夠充分發揮本地的資源優勢，同時上下游產業在生產、管理和技術方面具有明顯的相關性，實施轉型的難度較小。但是，產業接續受資源開發成本上升規律的制約，原有廉價資源的競爭優勢也會逐漸喪失。因此，產業延伸模式是資源枯竭型城市產業接續的短期選擇，而非長久之計。資源型產業也可以隨著資源的耗盡逐步被其他產業所替代。這需要政府的大力扶持與培育，在轉型初期促進勞動密集型產業的適度存在，積極促進個體和民營經濟發展。此外，政府還應當積極引導、加強宏觀調控，增強主導產業形成和發展的計劃性、集中有限資源重點培育和發展主導產業。
培育發展重點企業和拳頭產品。主導產業轉換的關鍵是接續替代主導產業的成長、企業的成長、產品的成長，體現在產品數量增長、質量提高、效益上升和產品升級換代上，最終形成培育非資源型接續替代主導產業集群。因此，接替主導產業的形成和發展，必須從產品抓起、從企業入手。
強化主導產業與相關產業的協調程度。從城市經濟全局和產業系統整體看，成功選擇和培育接續替代產業，需要在大力發展主導產業的同時，協調發展關聯產業，優先發展基礎產業，鼓勵扶持先導產業，逐漸退出衰退產業。
以科技創新和人才培養帶動經濟順利轉型。必須堅決執行《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》內容，建立企業主導產業技術研發創新的體制機制，進一步強化和完善政策措施，引導鼓勵企業成為技術創新主體，使科技對整個城市經濟發展的貢獻率有較政府和市場兩種力量的優勢，提前規劃產業升級和結構轉型，最終實現資源枯竭型城市成功轉型。
建立并完善多元投資體制。在地區內部資金短缺、國家投入資金有限的情況下，外部資金將成為經濟轉型資金的“主角”，因此，應千方百計吸引外部資金，增大招商引資力度。
目前資源枯竭型城市發展遇到困難，是由歷史原因和多方面因素造成。雖然地方城市堅持自力更生，艱苦創業，但是完全依賴自身力量實現轉型難度巨大。全社會應當關注資源枯竭型城市經濟轉型事業，扶持城市經濟轉型，鼓勵資源枯竭型城市居民推進經濟轉型，多方面創造有利于轉型的環境條件，在法律、政策、資金、信息、人才、項目等多方面提供支持，減少轉型障礙，減輕轉型負擔，共同努力渡過經濟轉型難關。
