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2024年11月24日
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這部法律之所以如此“難產(chǎn)”，源于中國社會對精神衛(wèi)生以及精神疾病漫長的認(rèn)識過程。這個(gè)過程中，社會對精神障礙患者的重視程度大大滯后于發(fā)達(dá)國家及部分發(fā)展中國家，也使得中國對精神障礙患者救治救助水平整體偏低，精神障礙預(yù)防、治療、康復(fù)服務(wù)體系不夠健全，精神障礙患者的合法權(quán)益時(shí)常被侵犯，非精神障礙患者“被精神病”的事件屢有發(fā)生。
據(jù)衛(wèi)生部調(diào)查，在國內(nèi)疾病總負(fù)擔(dān)中精神疾病排在首位，約占疾病總負(fù)擔(dān)的20％，有嚴(yán)重精神障礙的患者約有1600萬人。
世界銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國精神疾病的患病率呈上升趨勢，從上世紀(jì)50年代的2.7‰到70年代的5.4‰、80年代的11.1‰、90年代的13.47‰。衛(wèi)生部數(shù)據(jù)則顯示，截至2010年11月底，在重性精神疾病管理治療項(xiàng)目已覆蓋的3.3億人中，共登記重性精神疾病患者27.05萬例，有肇事肇禍傾向的患者18.2萬例。
以此計(jì)算，在這3.3億人中，每千人就有8名重性精神疾病患者和5.5名有肇事肇禍傾向的患者。
如此嚴(yán)重的精神衛(wèi)生問題，遠(yuǎn)非一部法律所能解決。但是，如果沒有適當(dāng)合理的制度設(shè)計(jì)、沒有更為明確的政府和社會分工，這個(gè)群體的管理和救助也將繼續(xù)無序。此番獲得通過的《精神衛(wèi)生法》將在很大程度上紓解這些問題，不過仍存遺憾。
立法曲折
1985年8月，由五位精神病學(xué)專家組成的精神衛(wèi)生法起草小組，在主持人劉協(xié)和位于四川成都的家中召開了第一次研討會。當(dāng)時(shí)57歲的劉協(xié)和任職四川大學(xué)華西醫(yī)院精神科主任。五位專家鏖戰(zhàn)三個(gè)多月后，拿出了精神衛(wèi)生法草案的第一稿，并送至四川省衛(wèi)生廳和衛(wèi)生部。
劉協(xié)和未想到，27年后，他才看到了這部法律的出臺。84歲的他對《財(cái)經(jīng)》記者表示，“終于看到了，對整體內(nèi)容也比較滿意。”
回到1991年，精神衛(wèi)生法草案修改到第十稿后，立法工作停滯。這一階段的草案主要圍繞精神衛(wèi)生的技術(shù)性問題，如精神疾病的預(yù)防、治療與康復(fù)以及精神疾病患者的醫(yī)療保障等內(nèi)容，未能脫離醫(yī)學(xué)的范疇。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，停滯的原因之一是，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)立法起草工作的國家機(jī)關(guān)只有衛(wèi)生部，但在立法工作推進(jìn)中發(fā)現(xiàn)，這部法律不僅僅涉及衛(wèi)生部門，還涉及財(cái)政、民政、教育和公安等多家單位。另外部分人士認(rèn)為，精神衛(wèi)生法所涉及的范圍過大，只需要《精神病防治法》即可，這也是導(dǎo)致立法停滯的原因。
1999年9月，世界衛(wèi)生組織在北京倡議舉辦了首次國際精神衛(wèi)生立法高層講習(xí)班。隨后，精神衛(wèi)生立法工作得以重啟。次年10月，精神衛(wèi)生法立法領(lǐng)導(dǎo)小組在北京成立，成員包括衛(wèi)生部、公安部、民政部、教育部、司法部和中國殘疾人聯(lián)合會等。
這時(shí)，劉協(xié)和等老一代精神衛(wèi)生專家已退出了立法工作，精神衛(wèi)生立法進(jìn)入了第二階段。這一階段面臨著新的矛盾和局面，其中部門利益的沖突最為明顯。
到2007年，包括北京大學(xué)第六醫(yī)院副院長唐宏宇等在內(nèi)的精神衛(wèi)生領(lǐng)域的醫(yī)學(xué)專家將草案寫到了第17稿。
這一階段的草案仍未能脫離醫(yī)學(xué)范疇，但在起草過程中，對于精神疾病患者的倫理需求，如人格尊嚴(yán)、社會關(guān)愛等方面，以及精神疾病患者出院后就業(yè)、婚姻等問題已經(jīng)廣泛涉及，并開始對就醫(yī)程序進(jìn)行深入探討。
同時(shí)，在這個(gè)階段，醫(yī)學(xué)、法學(xué)和社會學(xué)、倫理學(xué)的爭議使得該法草案趨于成熟。
不過，這一稿仍未得到領(lǐng)導(dǎo)小組的認(rèn)可。一位參與者透露，由于精神衛(wèi)生問題涉及財(cái)政支持、社會治安、民政救濟(jì)、學(xué)校教育、就業(yè)安置、社區(qū)觀察和后續(xù)的矯正等龐雜的工作，面臨部門利益沖突，單一由醫(yī)學(xué)專家起草的草案不可能考慮周全，部門各自利益不能求同存異。這雖然是立法中的通病，但在精神衛(wèi)生立法過程中表現(xiàn)得非常明顯和突出。
一方面，部門利益沖突嚴(yán)重；另一方面，在不斷加大調(diào)研后，精神衛(wèi)生問題逐漸引起中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視。第17稿再易6稿之后，最終在2007年12月由衛(wèi)生部提交給國務(wù)院法制辦。
另外，自2004年，國務(wù)院開始實(shí)施重性精神疾病管理治療項(xiàng)目：“686”項(xiàng)目——因2004年項(xiàng)目啟動資金為686萬元，故稱“686”項(xiàng)目。此后逐年上漲，至2010年，中央財(cái)政當(dāng)年撥款已經(jīng)達(dá)到了7158萬元。
“686”項(xiàng)目包括六類重性精神病患者：精神分裂癥、偏執(zhí)性精神病、分裂情感性障礙、雙相情感障礙、癲癇所致精神障礙和精神發(fā)育遲滯伴發(fā)精神障礙。主要解決的問題是：建立綜合預(yù)防和控制重性精神疾病患者肇事肇禍行為的有效機(jī)制；提高治療率、降低肇事肇禍率；登記、評估重性精神疾病患者；為貧困患者提供免費(fèi)藥物治療等。
在持續(xù)的登記和調(diào)研中，據(jù)2009年初中國疾病預(yù)防控制中心精神衛(wèi)生中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，中國各類精神疾病患者人數(shù)在1億以上，重性精神病患人數(shù)已超過1600萬。
公開數(shù)據(jù)顯示，人口只有867萬的海南省，目前重性精神疾病患者已達(dá)18萬人，在1000人中就有近21個(gè)重性精神疾病患者，這一數(shù)據(jù)高于全國平均水平。
據(jù)成都市衛(wèi)生局2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，該市重性精神疾病患者近10萬人，其中有肇事肇禍傾向的將近1萬人。在山東日照，重性精神疾病患者中未治療的患者占26.34％，肇事肇禍發(fā)生率為82.37％，其中精神分裂癥患者肇事肇禍最多，危險(xiǎn)性評估為高風(fēng)險(xiǎn)患者的占53.3％。
在精神疾病治療水平普遍偏低、人員和設(shè)備普遍不足的情況下，龐大的患者人群和潛在的社會危險(xiǎn)則在不斷加大。
在此情形下，精神衛(wèi)生立法工作被移交到國務(wù)院法制辦，由此進(jìn)入快速推進(jìn)的第三階段。
獨(dú)特性
與感冒等身體疾病不同，精神性疾病的診斷標(biāo)準(zhǔn)有其獨(dú)特性。擁有醫(yī)學(xué)碩士和法學(xué)博士學(xué)位的清華大學(xué)副教授賈西津介紹：“精神疾病是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)中唯一依靠癥狀學(xué)診斷的疾病，沒有實(shí)驗(yàn)室檢測可以診斷。迄今為止，尚未發(fā)現(xiàn)檢測學(xué)指標(biāo)可以確診精神疾病。”
因此，精神疾病的診斷主要依靠精神科醫(yī)生的判斷：一是來源于醫(yī)生本人的觀察；二是借助于本人或者他人對癥狀的描述。
正是在這種特殊的診斷環(huán)境和標(biāo)準(zhǔn)下，“被精神病”事件頻發(fā)，讓精神衛(wèi)生立法出現(xiàn)拐點(diǎn)。全國人大常委會2011年10月在《關(guān)于〈中華人民共和國精神衛(wèi)生法（草案）〉的說明》中即表示：強(qiáng)制收治精神障礙患者程序缺失，個(gè)別地方發(fā)生的強(qiáng)制收治案例引起患者及其親屬的強(qiáng)烈質(zhì)疑，“被精神病”不時(shí)成為輿論熱點(diǎn)。
實(shí)際上，在國際上，“被精神病”的現(xiàn)象在上世紀(jì)即受到關(guān)注，并被寫進(jìn)教科書。《牛津精神病學(xué)教科書》中指出：在20世紀(jì)，精神病學(xué)曾被個(gè)別精神科醫(yī)生誤用，更嚴(yán)重的是，有的精神科醫(yī)生和雇傭他們的機(jī)構(gòu)出于政治或者商業(yè)目的濫用精神病學(xué)。
專門從事精神衛(wèi)生法律研究的深圳衡平機(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榫窦膊”旧硪话悴粫砣怏w上的痛苦，再加上顧忌社會評價(jià)等問題，精神疾病患者很少前往醫(yī)院自愿就醫(yī)。大多數(shù)診斷，都是在患者非自愿狀態(tài)下發(fā)生的。
精神疾病患者非自愿治療、被強(qiáng)制住院治療，以及非精神疾病患者“被精神病”的現(xiàn)象引發(fā)社會和輿論廣泛關(guān)注。由于這已超越醫(yī)學(xué)本身而摻雜了更多社會和法律問題，第三階段參與立法起草的人員不僅有醫(yī)學(xué)專家，還包括了來自社會學(xué)、倫理學(xué)和法學(xué)界的專家。
對于“被精神病”現(xiàn)象，參與分組審議精神衛(wèi)生法草案的全國人大代表圖婭認(rèn)為，在制定精神衛(wèi)生法的時(shí)候，應(yīng)該考慮到怎樣防范“被精神病”，這是必要的，但這并不是精神衛(wèi)生法的主體部分。
衡平機(jī)構(gòu)則認(rèn)為，雖然“被精神病”現(xiàn)象并非主體，但這個(gè)問題的解決影響到精神衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的診斷慣例，即精神病的非自愿治療。一直以來，無論在理論上、醫(yī)療立法上，還是實(shí)際運(yùn)作中，這都被視為純粹的醫(yī)學(xué)問題，而忽略了精神病人作為公民的基本權(quán)利。
根據(jù)住院性質(zhì)，衡平機(jī)構(gòu)發(fā)起人黃雪濤律師將已經(jīng)發(fā)生的非自愿治療分為四類：
醫(yī)學(xué)保護(hù)性住院，即在當(dāng)事人沒有人身危險(xiǎn)的情況下，以實(shí)施治療為目的，由近親屬、單位、同事或其他人決定，對當(dāng)事人進(jìn)行非自愿治療，已經(jīng)發(fā)生的如鄒宜均、何錦榮、朱金紅、徐林東和周榮焱等人的案件。
保安性住院，即在當(dāng)事人涉嫌擾亂社會治安、威脅公共安全的情況下，由公安機(jī)關(guān)決定的非自愿治療的案件，如徐武和彭寶泉案件。
救助性住院，對于無生活來源和勞動能力、正在流浪和乞討的精神障礙患者，由民政部門指定的精神衛(wèi)生醫(yī)療部門收治，已經(jīng)發(fā)生的案件如郝雷案。
刑事強(qiáng)制治療案件，即當(dāng)事人涉嫌犯罪，被司法鑒定為無行為能力，由公安機(jī)關(guān)決定，在公安機(jī)關(guān)指定的醫(yī)院強(qiáng)制治療，如郭元榮和龔紅良案。這些案件中最為惡劣的是以維穩(wěn)為目的的“被精神病”案件。
當(dāng)“被精神病”問題成為一種嚴(yán)重的社會現(xiàn)象時(shí)，在精神衛(wèi)生立法工作進(jìn)入第三階段，“自愿原則”終于落地。
移交國務(wù)院法制辦三年半后，2011年6月，精神衛(wèi)生法草案面向社會公開征求意見。
經(jīng)過這些過程，最后提交審議的草案在法學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)和醫(yī)學(xué)上得到有機(jī)統(tǒng)一。法案在預(yù)防、治療和康復(fù)等方面，在送診、診斷、住院治療、復(fù)診、鑒定、監(jiān)督、評估等程序設(shè)計(jì)上，在醫(yī)療費(fèi)用的支付、生活救助等方面，尤其在“被精神病”社會問題的平衡和制約上，都取得了較大的突破。
遺憾與進(jìn)步
新出臺的《精神衛(wèi)生法》，貢獻(xiàn)之一是確立了“非自愿住院的危險(xiǎn)性原則”，以此取代了原來的“自知力標(biāo)準(zhǔn)”。據(jù)此原則，除非達(dá)到“危險(xiǎn)性”程度，精神障礙患者有權(quán)拒絕住院。
并且，根據(jù)新法即便真地被非自愿收治，患者本人或其監(jiān)護(hù)人亦可根據(jù)法律中的糾錯機(jī)制，要求再次診斷和鑒定，這對防止精神病收治制度被濫用做了比較充分的制度安排。
在其審議通過前不久，2012年6月，河南省周口市中級法院對一起案件作出終審判決。
此前2004年，河南省周口市村民吳春霞因“家務(wù)和村務(wù)糾紛”上訪，被當(dāng)?shù)刈鳛椤熬S穩(wěn)對象”而遭到拘留、勞教。2008年12月，吳春霞被婆嫂等人送入精神病醫(yī)院，病情主訴“亂跑，告狀三年”。
此后，吳春霞被“治療”了132天。法院在判決書里明確認(rèn)為，河南省精神病醫(yī)院未按相關(guān)規(guī)章制度對送吳春霞到醫(yī)院治病的監(jiān)護(hù)人或司法機(jī)關(guān)人員的身份進(jìn)行查驗(yàn)，也沒有對吳春霞是否患有精神病進(jìn)行確診，直接將吳春霞按精神病人收住入院治療，存在過錯，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。賠償包括精神撫慰金10萬元。
黃雪濤認(rèn)為，吳春霞的勝訴有很大的積極意義。按照判決，醫(yī)院有責(zé)任審核非自愿住院者監(jiān)護(hù)人的資格。不過，新出臺的《精神衛(wèi)生法》并未納入此項(xiàng)內(nèi)容，甚至有免除醫(yī)院審核責(zé)任的傾向。而對于“親屬送治”這類案件，危險(xiǎn)性原則的保障作用也沒有得到體現(xiàn)，甚至使這類型精神病收治的潛規(guī)則有“合法化”的可能。
按《精神衛(wèi)生法》第三十條規(guī)定：“精神障礙的住院治療實(shí)行自愿原則。診斷結(jié)論、病情評估表明，就診者為嚴(yán)重精神障礙患者并有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)對其實(shí)施住院治療：（一）已經(jīng)發(fā)生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險(xiǎn)的；（二）已經(jīng)發(fā)生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險(xiǎn)的。”第三十一條則規(guī)定：“精神障礙患者有本法第三十條第二款第一項(xiàng)情形的，經(jīng)其監(jiān)護(hù)人同意，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對患者實(shí)施住院治療。”
這兩條規(guī)定實(shí)則在“發(fā)生或有傷害自身的危險(xiǎn)”的案件上，形成一個(gè)完全由監(jiān)護(hù)人意志主導(dǎo)的“收治回路”。
“這就繞過了民法和民訴法上的行為能力宣告制度，通過一個(gè)非司法程序的模式去輕易地否定一個(gè)人的行為能力。”在黃雪濤看來，“這樣，家庭成員可以隨便把當(dāng)事人送入精神病院做檢查，如果這個(gè)檢查不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑挘?dāng)事人很容易因此被‘判定’為無行為能力的精神病患者，然后他所有的權(quán)利都被監(jiān)護(hù)人所替代”。
此次《精神衛(wèi)生法》中，還確立有“診斷、復(fù)診、鑒定”的非自愿入院的異議機(jī)制。不過，黃雪濤認(rèn)為，對只存在“發(fā)生或有傷害自身的危險(xiǎn)”而未對他人造成危險(xiǎn)的案件，這種異議機(jī)制并不適用，而當(dāng)事人的權(quán)益仍將可能無法得到保障。而且在上述“收治回路”下，“如果相關(guān)案件最后進(jìn)入法庭訴訟階段，反倒會因?yàn)檫@一侵權(quán)模式有了法律依據(jù)，使得當(dāng)事人權(quán)利的保障處于更不利的地位。”
此外，在患者認(rèn)為自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，新出臺的法律明確賦予了其向法院提起訴訟的權(quán)利。
不過遺憾的是，沒有進(jìn)一步規(guī)定當(dāng)事人擁有“會見權(quán)”“通訊權(quán)”和“委托律師的權(quán)利”。
雖然如此，黃雪濤認(rèn)為，如果此次立法可以讓整個(gè)社會在觀念上更加注重對精神病患者權(quán)利的保護(hù)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)對律師的介入更寬容，公檢法也更愿意介入和受理此類案件的話，具體的操作空間還是可以在實(shí)踐中繼續(xù)摸索和爭取的。
