“應(yīng)明確一基本概念:佛山是一個城市群”
時間：2012-10-19 09:39:36
來源： 搜狐
兌秋為澤，卦象為金，意味收成總結(jié)，也有反思。
[10年城變·積淀篇]這是一段苦樂年華，淚水里含著歡笑，失落里生長著收獲。
高端訪談
受訪人：袁奇峰
中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，國家注冊城市規(guī)劃師，教授級高級規(guī)劃師，廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院顧問總規(guī)劃師、原珠江新城規(guī)劃檢討負(fù)責(zé)人等，曾先后主持廣州、深圳、珠海、東莞、佛山等多個城市或地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和城市設(shè)計研究。
談設(shè)想“曾希望佛山主城和廣州主城能夠聯(lián)盟”
南都：2002年佛山編制城市概念發(fā)展規(guī)劃，您當(dāng)時也參加了。那時佛山的城市現(xiàn)狀，在您眼中是怎樣的？
袁奇峰：對，當(dāng)時我參加了。我覺得佛山“2+5組團”的提出，是和當(dāng)時的城市治理狀況有關(guān)系的。佛山是一個城市群，是一個基于農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化發(fā)展起來的、自下而上的城市化地區(qū)。在這個過程中，佛山市級層面的帶動作用是非常有限的。它和廣州不一樣，廣州的中心比較強。
第二個問題是，廣州的國有大中型企業(yè)比較多，很多合資企業(yè)里，廣州市政府都是有持股的，所以說廣州的市政府統(tǒng)籌能力和財政能力都很強，所以廣州實施拓展戰(zhàn)略以后，很快就形成了一個大城市擴張、逐步整合周邊城鎮(zhèn)的形勢，像番禺、花都都很快整合進廣州城區(qū)里面來了，成為廣州城市功能區(qū)的一個部分，成為一個大城市擴張的典型。大學(xué)城、珠江新城、南沙、蘿崗、包括花都的汽車城，這若干個功能組團使廣州變大了，廣州中心城區(qū)變大了，所以廣州所采取的拓展模式是中心城市擴張、大城市擴張的模型。
當(dāng)時佛山的現(xiàn)狀是什么呢？佛山整個的經(jīng)濟格局是一個自下而上的格局，是一個農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化推動城市化的格局，中心城市的帶動作用非常有限。2003年的時候，南海和順德的G D P大概各自是500個億左右，然后禪城加上高明和三水大概400個億，三水和高明的G D P才大概相當(dāng)于順德和南海各自G D P的1/5左右。
南都：你當(dāng)時提出的規(guī)劃設(shè)想是什么？
袁奇峰：當(dāng)時我在廣州規(guī)劃院做總規(guī)劃師，我們提出的是一個基于廣佛同城背景下的佛山戰(zhàn)略，我們希望佛山主城和廣州主城能夠聯(lián)盟，形成一個廣佛主城區(qū)。通過這樣一種方式，佛山先和廣州對接、然后拓展中心城區(qū)，形成這樣的一種格局。
但是佛山市的信心沒有這么強，因為它中心城區(qū)的實力弱，經(jīng)濟的重心反而在南海和順德，它又怕城市戰(zhàn)略一旦影響到行政格局之后，影響區(qū)域經(jīng)濟格局。所以他們比較傾向于在現(xiàn)有基礎(chǔ)上“摟”在一起、攏在一起，他們是一個收攏的想法、而不是一個擴張的想法。
談教訓(xùn)“規(guī)劃沒有按照經(jīng)濟規(guī)律走”
南都：您怎么評價后來選定的思路？
袁奇峰：2+5提出來之后，一個是一環(huán)把各個區(qū)的服務(wù)道串起來，另外一個是在市區(qū)的中心區(qū)建設(shè)東平新城(現(xiàn)在的佛山新城，后同)，然后象征性地體現(xiàn)一個城市的中心，它的象征意義比實際的價值來得重要得多，它是一個象征性的中心，它選在全市的中心、禪城的邊緣，這個選址是一個想象的選址、想象中心的選址。這個選址就導(dǎo)致了東平新城到現(xiàn)在為止發(fā)展動力一直不足的問題。因為除了行政區(qū)的概念之外，還有區(qū)域一體化的因素它沒有考慮到，比如說從區(qū)域一體化的角度，南海東部地區(qū)就比它發(fā)展得要快，而且有市場支持，而新城一直得不到市場的支持和市場的認(rèn)同。第二它沒有考慮到土地經(jīng)濟的影響，土地經(jīng)濟有一個基本的原則，叫做土地浸出曲線，就是說城市土地中心區(qū)價值最高，邊緣區(qū)價值最低，大概存在一個三角形的、土地價值的級差地租。當(dāng)時在禪城來說，最值錢的就是祖廟，然后土地價值逐步遞減。
而東平新城選擇的這個地區(qū)，從土地經(jīng)濟學(xué)的角度來說，是一個禪城區(qū)的城市邊緣，是城市土地價值最低的地區(qū)，所以市場不認(rèn)同。一是沒有和區(qū)域一體化配合起來，輸給了千燈湖地區(qū)，二是它選在了禪城的邊緣地區(qū)，所以在資本的吸引上，甚至輸給了祖廟、季華路這樣的地區(qū)。
南都：您認(rèn)為佛山城市規(guī)劃的一個教訓(xùn)是什么？
袁奇峰：你可以看到佛山這個2+5的戰(zhàn)略里面，一是攏在一起的戰(zhàn)略，二是創(chuàng)造一個想象的中心的戰(zhàn)略，所以導(dǎo)致它后面一系列建設(shè)的背離，它的中心老是“中心”不起來，強中心老形不成。攏在一起的話，一方面攏，一方面離心力很強，變成越攏越攏不住的一個感覺。所以說這種攏的戰(zhàn)略是沒有用的。城市戰(zhàn)略的核心能順應(yīng)區(qū)域一體化和土地經(jīng)濟規(guī)律是很重要的。事實證明，即便規(guī)劃不按照經(jīng)濟規(guī)律來，但市場還是按經(jīng)濟規(guī)律走的，這個就是我們很大的一個教訓(xùn)。
南都：那您認(rèn)為當(dāng)年為什么會最終選擇這個攏在一起的規(guī)劃思路呢？
袁奇峰：因為擔(dān)心如果順應(yīng)大城市擴張的規(guī)律來做，有可能會擾動當(dāng)時佛山現(xiàn)有的經(jīng)濟體系。其實就是政府信心不足，它怕進入到這個地區(qū)之后，就破壞了這里的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，它沒有足夠的信心能夠像廣州這樣把周邊的土地變成自己的土地、變得更有價值，它怕進去之后可能擾動行政體系，然后就擾動財政體系、對財政有威脅，它主要是擔(dān)心財政上的損失。
南都：這個如何理解？
袁奇峰：比如說，攏在一起之后，廣州是把你們土地收過來，政府來用。而佛山是本來它想用，但它又不敢用。為什么呢？如果它把中心放在南海東部的話，可能會把南海的經(jīng)濟格局給破壞，就是博弈的成本比較高；另外經(jīng)濟上可能不一定帶來收益，說不定是負(fù)收益，它害怕導(dǎo)致這樣的一個危險。所以它就避開了這樣一種很嚴(yán)峻的博弈成本。說好聽點，就怕破壞它(南海)的積極性。
談佛山新城“這屆政府讓它定位更加務(wù)實”
南都：十年過去了，您怎么看這十年佛山城市發(fā)展概念規(guī)劃的落實？
袁奇峰：現(xiàn)在的戰(zhàn)略，比如佛山新城的定位，就定得很準(zhǔn)了。本來一直希望佛山新城是全市的C B D，現(xiàn)在已經(jīng)放棄這個目標(biāo)了。我覺得這一屆政府很務(wù)實。因為現(xiàn)在很明顯佛山新城已經(jīng)成為了全市的體育中心、文化中心、行政中心，已經(jīng)成為市域管理的中心和樞紐。C B D的目標(biāo)它想做做不了，那么它也就放棄了。所以把它變成了一個產(chǎn)業(yè)服務(wù)中心，從這樣的一個角度來說，這一屆政府對佛山新城花了很多力氣，實際上是讓它定位更加務(wù)實了，因為C B D可能會是在千燈湖，可能會是在佛山的舊城區(qū)比如季華路，在這樣的地區(qū)，不一定非到這個新城去不可。目前的定位已經(jīng)放棄了作為CBD的目標(biāo)，我覺得這還是比較務(wù)實的，政府在戰(zhàn)略上還是務(wù)實的。
談強中心“禪桂、禪南一體化是更現(xiàn)實的話題，更大的戰(zhàn)略”
南都：新城定位務(wù)實后，您認(rèn)為佛山的強中心戰(zhàn)略如何實現(xiàn)？
袁奇峰：我覺得現(xiàn)在佛山戰(zhàn)略上最大的問題就是，佛山究竟是一個城市，還是一個城市群？這是一個要解決的核心問題。佛山應(yīng)該很明確地建立一個基本概念，就是佛山是一個城市群，其中有一個比較強大的中心城區(qū)，所以要做大中心城區(qū)、做強中心城區(qū)，應(yīng)該是佛山很重要的一個選擇。
其實在前年，我們給省委提過一個建議，就是要做強做大中心城區(qū)，然后放開周邊地區(qū)。我們的建議不僅僅是針對佛山，也包括對東莞，像虎門、順德的大良容桂這樣的地區(qū)，包括三水高明這樣的城區(qū)，我覺得這些地區(qū)它其實是獨立存在的，所以說不能簡單地把它納入全市的體系，它拉不進來。你這么說可以，這么做的話做不到。
反過來，像禪桂一體化、禪城和南海的一體化，我覺得，反而是一個更為現(xiàn)實的話題，如果佛山的城市概念，把禪城和南海完全整合在一起的話，那我覺得這個結(jié)構(gòu)確實是一個大城市的結(jié)構(gòu)。一方面南海的經(jīng)濟，已經(jīng)從一種農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化走向了現(xiàn)代園區(qū)工業(yè)化。它的獅山
工業(yè)園取得了很大的成就，甚至他們很多人在說，獅山可以再造一個佛山，有這么高的一個地位。
另外一方面呢，這些年，南海正在從工業(yè)南海走向城市南海，實際上這個城市它自己單打獨斗還是有問題的，所以說南海要和禪城一起來建設(shè)城市，我覺得這是一個更大的戰(zhàn)略。所以我覺得，佛山的中心城區(qū)應(yīng)該確定為禪城和南海的全域，它作為中心城區(qū)這樣一個主體的概念，然后東接廣州，構(gòu)筑廣佛副中心，就是把千燈湖地區(qū)提升起來，最終構(gòu)筑廣佛肇地區(qū)最大的產(chǎn)業(yè)組團、就是獅山組團，成為和南沙、蘿崗并行的三大產(chǎn)業(yè)基地，把這個打造起來，形成一個完整的中心城市的格局。這是一個真正理想的格局，就是把南海和禪城一體化，把整個佛山的中心城區(qū)就指向南海區(qū)和禪城區(qū)，佛山市中心城區(qū)的構(gòu)筑應(yīng)該是這樣。做強做大這樣一個中心。
南都：現(xiàn)在也有一種說法，有些專家更看好禪城單獨發(fā)展，更看好祖廟老城區(qū)會成為未來佛山的中心。
袁奇峰：我這樣來說，從佛山的整體戰(zhàn)略來說，從廣佛同城的角度來說，我覺得禪城采取了一個很好的戰(zhàn)略，就是采取了一個所謂的文化復(fù)興戰(zhàn)略，它把歷史街區(qū)和商業(yè)開發(fā)結(jié)合起來，然后構(gòu)造了一個新的、活躍的地區(qū)，它更像一個R BD (休閑商務(wù)區(qū))，用歷史文化作為賣點的一個RBD地區(qū)。
它和千燈湖是兩極，千燈湖，我們稱為R BD，但它實際上更像一個CBD，而祖廟地區(qū)，它是城市中心區(qū)，但它其實更像一個R B D，它是以城市文化為觸媒和催化劑的一個休閑商務(wù)區(qū)。
這兩個是完全不一樣的。我覺得禪城在思路上做得非常高明，但是冒著很大的風(fēng)險。由于它的這樣一種存在，使得廣佛文化在佛山得到了延續(xù)和發(fā)展。從這個意義上說，我覺得禪城區(qū)這個思路非常棒。
談財政“強中心需要禪南財政一體化”
南都：禪城和南海合為中心城區(qū)，這樣的體量不會太大嗎？
袁奇峰：這樣才夠分量。不但是和桂城，還要和羅村、西樵都統(tǒng)在一起。
南都：近期佛山市規(guī)劃局在做1+2+5+X。中心城區(qū)比原來小了，把陳村、北滘劃出去了，把羅村和樂從包進來，包括禪桂新才300多平方公里。
袁奇峰：所以我覺得它的規(guī)劃應(yīng)該是把南海全域劃進來。下一步的工作，就是更進一步，在財政上做很多的文章，就是說財政要統(tǒng)在一個籃子里面，規(guī)劃要統(tǒng)在一個籃子里面，這樣的話，佛山就活了。
南都：但財政很難，現(xiàn)在市區(qū)還在“分灶吃飯”。
袁奇峰：所以現(xiàn)在整個佛山治理的問題就是：一方面需要進一步地一體化，一方面又在不斷地強調(diào)分權(quán)、強鎮(zhèn)。這樣就導(dǎo)致了一個非常復(fù)雜的局面，大家都無所適從。
佛山做了這么多的軌道線的規(guī)劃，我認(rèn)為幾乎不可能實現(xiàn)。為什么呢，因為它的財政是不統(tǒng)一的，各個區(qū)自己來修沒有能力，市里面也沒有能力。它規(guī)劃的是一個大城市模樣的線路，然而根本沒有財政體制保證它的實施，也就是說整合成一個大城市之后反而有能力去解決這樣財政的問題，從而實現(xiàn)從一個中小城市交通模式向大城市軌道交通為主的模式去轉(zhuǎn)化。
目前財政是散開的，每個區(qū)都做不了，只有市里面能做得了，但市又很弱，也做不了，所以那個地鐵線網(wǎng)是一個望梅止渴、畫餅充饑的線網(wǎng)。那要實現(xiàn)城市交通體系的提升，它只有通過做大做強中心城區(qū)才有可能實現(xiàn)。如果按照現(xiàn)在佛山這個交通線網(wǎng)去實施，即便做出來也沒人坐，交通永遠(yuǎn)都支撐不起來。
做大做強中心城區(qū)最主要的一個路徑就是禪城南海一體化，要推進一體化，不是做一個中心城區(qū)這么一個簡單的事兒，而是要把南海、禪城變成這樣一個完整的經(jīng)濟體，甚至在財政上都要一體化。這樣才能夠構(gòu)筑一個強大的佛山中心城區(qū)，所以說佛山中心城區(qū)建設(shè)最大的障礙在于財政體制的理順，在于禪城南海一體化的這個過程。
評價十年規(guī)劃“只完成象征性空間整合，一個想象的共同體”
南都：您如何評價佛山這十年的城市規(guī)劃？
袁奇峰：規(guī)劃需要建立一個好的城市空間框架，以及和空間框架相適應(yīng)的行政框架，以及和行政框架相匹配的財政框架。現(xiàn)在佛山完成了2+5這個空間框架，但是行政框架沒有任何調(diào)整，財政框架也沒有做什么調(diào)整。所以，我認(rèn)為它只完成了象征性的整合，沒有完成真正的整合。
佛山要完成真正的整合，首先經(jīng)過這么多年的發(fā)展，要重新檢討它的空間框架，其次，和空間框架匹配的行政框架必須要做出調(diào)整。行政框架完成了以后財政框架也要調(diào)整，這樣的話這個城市就真正一體了。
南都：您所指的行政框架是？
袁奇峰：行政框架和空間框架匹配。“2+5”就是一個遷就現(xiàn)有行政框架的一個空間框架。那個空間框架的選擇是遷就已有的行政框架。一體化以后，下一步就是要行政框架跟著變，財政框架一定要變，才能解決問題。
南都：否則還是一個“想象的共同體”？
袁奇峰：(笑)對！如果這兩塊不變，還是一個“想象的共同體”。所以說三個東西一體化，才是最大的問題。行政框架我覺得一定是以發(fā)展為導(dǎo)向，所以說行政框架要服從于發(fā)展。然后空間框架也服從于發(fā)展。然后財政框架是關(guān)鍵的。
南都：如果政府不合并，財政也就沒法合并。
袁奇峰：沒所謂的，因為現(xiàn)在市級政府和區(qū)級政府本來就可以合并。是你愿不愿意合并的問題，也是政治家敢不敢去冒這個險的問題。
南都：禪城和南海如果合在一起，它的核心競爭力在哪里？
袁奇峰：這兩個在一起就可以統(tǒng)籌，如果這兩個區(qū)整合在一起，可以統(tǒng)籌各種功能要素布局，使得工業(yè)有更多的工業(yè)園區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)在城區(qū)，歷史文化在老城區(qū)，就會變成這樣的一個很好的分工。現(xiàn)在老城區(qū)既要做工業(yè)、又要做服務(wù)業(yè)，什么都要做。統(tǒng)在一起最大的好處就是各自發(fā)揮最大的優(yōu)勢，做這個方面的專家。
