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2024年11月24日
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我國要走新型城鎮化道路，必須先對城鎮化有一個新的認識。城鎮化是一個經濟、社會復合轉型的過程，是人類社會文明進化的一個必經階段。如果把人類社會比作一個有機體，那么城鎮化就不只是社會這個有機體發生的種種物理性變化，如空間狀態的改變，而且還包含著種種聚合、分解和再聚合的類似化學變化的過程，會給這個社會帶來許多不曾有的新東西，包括經濟的、社會的、文化的、生活的、交往的、觀念的各式變化。
改革開放以來，市場化和工業化推動了勞動力向城鎮流動
農業社會基本上是一個靜態社會。土地是基本生產資料，各種生產要素都以土地為中心，附屬于土地之上，包括勞動力在內。土地的基本屬性是不能流動，能變化的只是其所有權或產權。除非出現重大自然災害、戰爭，人口與勞動力的分布因依附于土地而定格。
改革開放之前，我國實行了由國家推動的工業化，但由于采用計劃經濟體制，工業化并未引發勞動力和人口的自由流動，城鄉之間、區域之間的生產要素流動，包括勞動力在內，都是由國家計劃控制。以農民為主的社會結構，再加上實行計劃經濟，使得整個社會的人口流動處于凝固狀態。改革開放之后，由市場推動的工業化完全改變了這種狀況。盡管戶籍制度30多年來未有變化，但勞動力和人口的流動性已極大地增強了。現在規模達到2億多人的農民工，成為我國社會最大的流動群體。從人口規模來看，這相當于世界上一個大型國家在不停地漂移。
市場化和工業化推動的主要是作為生產要素的勞動力在流動，其目的打工賺錢，然后回家蓋房子、添置新家具，改善全家人的生活。東部沿海地區快速推進的工業化引發了大量勞動力需求，中西部農村甚至包括一部分城市的大量勞動力，源源不斷地流向沿海地區。珠三角、深圳是我國最典型的由流動勞動力支撐的發達地區。市場化、工業化帶來的是要素流動，勞動力也只是其中一種，以家庭為中心的人口布局依然是原有的格局。農民工只身外出打工這類屬于經濟要素的流動，盡管也給社會管理帶來了許多難題，但以家庭戶籍為基礎的整個社會體制，尤其是公共服務的供應體制并未受到嚴重的沖擊。
我國城鎮化進入一個新階段：作為生產要素的勞動力城鎮化轉向以人口、家庭為主的城鎮化
隨著勞動力流動的深度、廣度不斷強化，人口的流動、家庭的遷徙，就日益成為越來越多農民工的迫切要求。對農民工而言，城鎮不僅是打工的目的地，而且成為生活定居的目的地。這給按照戶籍人口來提供公共服務的體制帶來巨大挑戰。隨著以城鎮為定居目的地的人口以及家庭流動的到來，真正的城鎮化拉開了大幕。其背后的真正導演是第二代農民工，他們不再想繼續父輩候鳥式的生活。第一代農民工提高了統計意義上的城鎮化率，他們中的大多數并未想異地安家落戶，落葉歸根是他們大多數人的想法，未曾奢望打工地的城鎮政府能給他們提供公共服務。30多年來日漸擴大的農民工潮，在不斷地沖擊著以靜態人口分布為基礎設計的體制，也沖擊著過去那種主要由作為工業化要素的農民工構成的“半拉子”城鎮化。
我國的城鎮化進入了一個全新的階段：作為生產要素的勞動力城鎮化轉向以人口、家庭為主的城鎮化。這意味著新階段的城鎮化，不只是要提供勞動崗位，更要提供作為城市居民生活的所有條件和公共設施以及公共服務，包括住房、學校、醫療機構以及社會保障等等。農民不只是為打工而進城，而是舉家遷徙進城，正式成為城鎮居民，這才是真正的城鎮化，也是我國30多年來的新城鎮化的開始。
城鎮化導致社會動態化、復雜化
從過去的靜態社會變成一個動態社會，使經濟、社會的復雜性、不確定性呈指數化擴大，蘊含著各種各樣的公共風險。
從經濟領域來觀察，勞動力在城鄉之間、區域之間的流動性增強，使勞動力市場的不確定性擴大。與其他要素市場相比，勞動力市場的自由化程度在我國是最高的，無論是存量勞動力，還是新增勞動力，幾乎完全由市場來調節。這擴大了勞動者的個體自由，但勞動力供應與需求之間的不確定性也就隨之擴大了。農民進城找工作，往往是盲目的，主要的信息來源是同鄉，事先能否找到工作并不確定，工作是否如意、薪酬是否如愿更是不確定。對于招工的企業來說，也不知道是否能有合適的人應招，企業需要的勞動力實際上也處于不確定狀態。在勞動力供應十分充足，且產業層次低，對勞動力素質要求不高的情況下，也許問題還不明顯。而一旦勞動力供應減少，而企業恰巧又要轉型升級，需要高素質工人、技術工人，在這種情況下，企業招工難就會凸顯出來。
如果產業結構的調整變化受制于勞動力，則會帶來雙重風險：產業轉型升級受阻和出現結構性失業。這會給城鎮化帶來雙重壓力：產業支撐力弱導致的經濟壓力和失業人口增加導致的社會壓力。這很可能把城鄉二元化轉變為城市居民的二元化，進城農民變成城市貧民，甚至由此出現城市貧民窟。在印度、巴西等發展中國家，這種城市二元化已成為前車之鑒。
再從社會的視角來觀察，人口流動、家庭遷徙，農民變市民過程中導致的不確定性會進一步放大。農民變市民，有點類似于化蛹為蝶的蝶化過程，其中有太多不確定性和風險。這不僅對農民個體來講是如此，對整個城鎮化而言，也是如此。因不確定性和種種風險，會使這個過程變得十分復雜，非常艱難。不難想見，城鎮化較之于工業化，其不確定性、復雜性以及風險都要大得多。
我國的城鎮化實際上走了一條雙軌制之路。因戶籍的不同，在城鎮生活和工作的人被人為地劃為兩類：非農人口與農業人口。即使是一個家庭，也可能出現“一家兩制”。在公共服務的待遇上，如上學、就醫、社保、就業、失業等方面，都是兩種待遇。在城鎮人口的統計上看不出來的差別，在現實的城鎮化過程中一直存在。隨著城鎮化率的不斷提高，享受不同待遇的兩類城鎮人口規模都在擴大，尤其是屬于農業戶籍的城鎮人口規模更是顯著增加。2011年城鎮人口規模6.9億，城鎮化率達到51.27%，而其中屬于農業戶籍的城鎮人口大約有2億人。按照現行的公共服務供應體制，他們只屬于統計意義上的城鎮人口，仍不是真正的市民。這種狀況再延續下去，城鎮化將會復制城鄉的二元化，社會摩擦和沖突將會不斷增加。城鄉二元化，若是再疊加城市二元化，社會領域的公共風險將會顯著擴散。
城鎮化是經濟、社會發展的機遇，更是對公共治理能力的挑戰
我國的城鎮化不是“單邊選”，要么徹底進城，要么留在農村，而是“雙邊選”，既期盼城鎮的公共服務，也舍不得農村的土地和財產。一些地方政府為了加快城鎮化速度，實行農民放棄土地、宅基地換取市民身份等政策。這也可能加劇社會公共風險。在允許農民進城進行“嘗試性”反復選擇的過程中，土地制度如何改革面臨一系列的難題。如果農民不放棄土地、宅基地進城，城鎮化空間將受到限制；若是農民“裸身”進城，即使是拿到了一筆豐厚的補償金，一旦社會保障、就業服務等公共服務跟不上，則會導致城鎮人口的分化，形成新的社會鴻溝，影響社會穩定。
而農民變為市民不只是空間上的、制度上的，更需要觀念、行為方式、生活方式上的轉變，這樣才能融入城市文明。而這個過程恐怕不是一代人能完成的，也許要經歷兩代、三代。就此而言，城鎮化不是靠政府努力就可以加快的，有一個自然的過程。
城鎮化使社會日益復雜化、動態化，不確定性和公共風險也由此擴大。各種體制的改革以及各項改革之間的銜接匹配，資源、環境的承載能力，以及與社會大眾的期待相吻合，如此等等，任何一個方面出現偏差或不到位，都將使城鎮化走向反面。
在二十一世紀，中國的城鎮化是改變世界的重要力量。對我國而言，城鎮化是經濟、社會發展的機遇，更是對公共治理能力的挑戰。（財政部財政科學研究所副所長、研究員 劉尚希
