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2024年11月24日
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編者按：
中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會自2011年3月，啟動《中國城市化質(zhì)量評估體系》（以下簡稱《體系》）立項研究工作以來，先后發(fā)布了《體系》編寫提綱征求意見稿和《體系》征求意見稿，在社會各界引起強烈反響。盡管已歷經(jīng)近兩年的時間，先后組織了幾十次的研討會、座談會和征求意見會，但專家學(xué)者們對即將推出的《體系》試用版仍有諸多不同意見與建議，為此，本刊將近期對中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會領(lǐng)導(dǎo)、委員以及業(yè)內(nèi)人士訪談的精彩觀點進行摘錄整理，以饗讀者。
城市化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的一個必經(jīng)過程，也是我國現(xiàn)代文明的一個重要標(biāo)志。目前，我國正處于城市化的快速發(fā)展階段，在農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移、社會成員就業(yè)不穩(wěn)定、流動性大的情況下，面對高達2.20億的“半城市化”人口，如何深化土地制度改革和建立、完善覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度等，不僅關(guān)系到我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，還關(guān)系到我國社會公平與正義。因此，如何認(rèn)識我國城市化發(fā)展現(xiàn)狀，在我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時間，如何把握好城市化的速度與質(zhì)量的平衡發(fā)展，是我國城市化發(fā)展過程中必須面對和解決的一大課題。
中國城市化面臨諸多挑戰(zhàn)
中國近三十年的發(fā)展歷程證明：城市化是中國經(jīng)濟增長的火車頭。可以說，沒有城市化的發(fā)展就沒有整個中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，不斷加速的城市化進程是我國全面實現(xiàn)小康社會的有力保證。
盡管如此，專家提醒，雖然城市化在推動我國社會發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，并取得了巨大成績，但挑戰(zhàn)也不少。在綜合開發(fā)研究院（中國深圳）主任研究員李津逵看來，未來我國城市化在政策制定上主要面臨三大挑戰(zhàn)。
首先，如何做好城市社會的建設(shè)與鄉(xiāng)村社會的重建。市場經(jīng)濟之下，城市社會幾乎要從零建起。計劃經(jīng)濟之下城市的基層還有“家委會”，如今城市居民住進鄰里都不認(rèn)識的樓盤，一切服務(wù)都是用錢來買。而在鄉(xiāng)村，世世代代比鄰而居守望相助的關(guān)系隨著青壯年進城、分田到戶而漸行漸遠。如今的城鄉(xiāng)社會，政府越來越能干，民間越來越被動。政府越來越多地花錢購買服務(wù)，民間則連門前雪都懶得掃。這樣的社會建設(shè)是我們所要的么？
其次，如何做好城市建成區(qū)的規(guī)?？刂啤！坝腥吮?8億畝耕地，沒人管超大規(guī)模的空城鬼城?，F(xiàn)在看全國，還有哪個地方不在建新城、建新區(qū)？可是中國城市化加速階段已經(jīng)過半，未來城市人口增加的速率會漸漸趨緩。城市建成區(qū)的擴張需要現(xiàn)實的產(chǎn)業(yè)與人口動力，盲目地擴大規(guī)模一定會留下大量的空城與鬼城。”
第三，如何改革現(xiàn)行征地制度。市場經(jīng)濟下的征地制度脫胎于計劃經(jīng)濟，但計劃經(jīng)濟下征地所附帶的招工、吃商品糧等條件已不存在。所以市場經(jīng)濟下的征地制度對農(nóng)民權(quán)益的剝奪有目共睹。政府與農(nóng)民本是利益共同體，“多予少取”解決不了問題。相反，讓農(nóng)民一夜之間得到祖祖輩輩都沒見過的大筆貨幣決不是德政，錢不是農(nóng)民賺來的，而是變賣祖產(chǎn)土地所得。這樣的錢把農(nóng)民害了的案例到處都可以見到。這應(yīng)引起相關(guān)部門的高度重視。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心主任、研究員牛鳳瑞則表示，未來一段時間，我國城市化面臨這樣四大挑戰(zhàn)：
一是資源環(huán)境的約束。城市化本身就是一個資源的聚集過程。隨著我國城市化進程的不斷加快，我們面臨的資源、環(huán)境約束會越來越大。比如、能源短缺、交通擁擠、環(huán)境污染等等。
二是如何處理防范好各種社會風(fēng)險。社會管理如果一旦跟不上發(fā)展的需要，在城市化的高度聚集過程中極有可能引發(fā)一些連鎖反應(yīng)。比如群體性事件，會對社會的和諧發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
三是如何正確認(rèn)識城市規(guī)劃設(shè)計中的失誤。不可否認(rèn)，規(guī)劃設(shè)計為中國城市化的快速推進發(fā)揮了重要作用，但存在的問題也應(yīng)引起警惕，比如城市防洪排澇的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以及建筑生命期等問題。盡管在城市化加速過程中出現(xiàn)一些失誤是無法避免的，但不可避免并不代表我們允許這些失誤任意發(fā)展，而應(yīng)將失誤降到最低。對待不足問題，應(yīng)該有一個冷靜、理性的思考，既不能貶損我們已取得的成績，也不能夸大所存在的問題。相信中國城市化質(zhì)量會在加速過程中逐步得到提高。
四是如何構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系。目前，我國城鄉(xiāng)差距有進一步拉大的趨勢，這種情況下，應(yīng)如何來進行新農(nóng)村建設(shè)？這里面有個矛盾，即在一定時期內(nèi)，國家的公共財力是有限的。提高城市公共承載力與進行新農(nóng)村建設(shè)，必然存在公共財力的分配問題。如何均衡兩者之間的分配，將考驗政府的智慧。一旦處理不好，極有可能會走向反面。
北京海渤灣投資顧問有限公司總經(jīng)理邵念強直言，隨著中國城市化進程的加快，城市和城市管理者面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何盡快做好一切準(zhǔn)備，接納更多的人口進入城市生活居住。
他認(rèn)為城市化的核心是人，并建議每一個公民，不論是城市居民還是農(nóng)民，在快速城市化進程中，應(yīng)該做好準(zhǔn)備，接受城市化過程中一些影響人們生活的方式。如，流動性。“以往我們的工作地點、時間都相對比較固定，而在快速城市進程中，隨著經(jīng)濟的波動，人們的生活工作流動性非常大。這種情況下，每個人就應(yīng)該有良好的心態(tài)，做好流動的準(zhǔn)備?！?br />
中國城市化 “虛火”較旺
近些年來，在談及我國城市化取得的成績時，人們每每會提及我們的速度位居世界第一。事實的確如此，最近十年以來，按照我國人口五普和六普的統(tǒng)計數(shù)據(jù)測算，我國城市化基本上以每年1個百分點的速度推進，即每年約有1300萬的農(nóng)民進入城市。
縱觀世界各國城市化歷程，可以發(fā)現(xiàn)，從20%到40%的城市化率，英國經(jīng)歷了120年，法國是100年，德國是80年，美國是40年，前蘇聯(lián)是30年，日本是30年。而中國的城市化水平由1981年的20.16%在提高到2003年的40.53%僅用了22年。有人形象地比喻，中國城市化在以每年制造兩個波士頓城的速度進行。
面對如此高速的城市化進程，專家學(xué)者們紛紛表示，城市化速度快，并不意味著發(fā)展的質(zhì)量高，片面追求速度的發(fā)展方式應(yīng)該引起警惕。
從人口城市化的角度來看，我國有相當(dāng)一部分農(nóng)民工“被城市化”了。我們在計算城市化率的時候，是用城鎮(zhèn)常住人口加上戶籍人口作為分子除以總?cè)丝凇＿@樣就出現(xiàn)了一個問題，由于沒有城市戶口，很多外來務(wù)工者并沒有享受到與戶籍人口相等的社會保障及其他公共服務(wù)。
相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年我國城市化率已超過50%。而中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會根據(jù)總?cè)丝谥蟹寝r(nóng)人口所占比例統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2010我國城市化率僅為34.17%。兩者相差超過15個百分點。超過2.20億的農(nóng)民工“被城市化”了。
“由于統(tǒng)計口徑原因，城鎮(zhèn)化率存在‘虛高’現(xiàn)象?！鼻迦A大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明委員一針見血地指出，我國城市化人口的統(tǒng)計按國際慣例進行，即在城鎮(zhèn)連續(xù)居住超過6個月，便統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。但實際上，他們中絕大部分沒有真正變成城鎮(zhèn)居民，也沒享受到城鎮(zhèn)的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)。
他認(rèn)為，城市化過程一定要與解決農(nóng)民工進城落戶、享受市民待遇結(jié)合起來。目前，一些地方城市化推進的方式，基本上還是要“地”不要“人”，把農(nóng)民擋在城門之外。這其實是與城市化所要最終實現(xiàn)的目標(biāo)背道而馳。
蔡繼明建議，今后城市化主要任務(wù)是加快人口的城市化，只要農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定就業(yè)、住房，繳納一定年限社保金，政府就應(yīng)在教育、醫(yī)療、社保等方面給予其市民化待遇。
但在邵念強看來，城市化虛高也是一種中國特色?？v觀全世界，農(nóng)民工人可以說是中國獨有的，是中國國情的真實反映。一直以來中國就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民工人是農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦囊粋€過渡。
他分析認(rèn)為，我國城市化率之所以“虛火”較旺，主要就是相關(guān)統(tǒng)計部門把具有雙重身份的農(nóng)民工人統(tǒng)計到里面了。目前，我國進城務(wù)工中有相當(dāng)一部分農(nóng)民具有雙重身份，首先是農(nóng)民身份，他們在農(nóng)村擁有耕地、有宅基地、有房；另一個就是具有很大流動性的工人身份，無論他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，還是在都市就業(yè)，都可以說是準(zhǔn)工人，由于城鄉(xiāng)二元體制的制約，他們既很難在城市扎根，也很難回到農(nóng)村，只能在城鄉(xiāng)之間無奈地做著鐘擺式流動。
“我們必須警惕城市化虛高所帶來的危害”。邵念強強調(diào)，城市化虛高所帶來的危害目前已開始逐漸顯現(xiàn)，這在我國南方一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得非常明顯。比如東莞，在經(jīng)濟發(fā)達之時，吸引了大量的外來人口，城市總?cè)丝诔^千萬（其中外來人口700萬，本地人口300余萬）。當(dāng)時政府便按照千萬人口的規(guī)模來做城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一旦經(jīng)濟不景氣，大量的外來流動人口便迅速撤離，從而導(dǎo)致整個城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的浪費。
而在李津逵看來，目前我國城市化之所以虛火較旺，主要還是統(tǒng)計口徑不同所致。他說，1999年五普前夜，國家有一個劃分城鄉(xiāng)的標(biāo)準(zhǔn)，2006年又有一次調(diào)整。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，只要你居住在被定義為城市的區(qū)域里，且一年中有半年以上生活在這里，哪怕你是務(wù)農(nóng)的人也被統(tǒng)計為城市居民?！傲硪环N統(tǒng)計方法如中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會多年來一直在比較的方法，就是非農(nóng)人口總?cè)丝诒壤@就會比前者低15個百分點左右。這虛高的部分主要表現(xiàn)為進城農(nóng)民工。把這些人統(tǒng)計為城市人口而忽視了他們實質(zhì)上沒有享受到城市居民全面的經(jīng)濟政治權(quán)力，會給城市民生為本的公共投入帶來不利的影響?！?br />
“半城市化”是導(dǎo)致中國城市化質(zhì)量的癥結(jié)所在
隨著提升我國城市化質(zhì)量的呼聲愈來愈高，“半城市化”一詞也越來越被社會所熟知。所謂半城市化，是指農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化過程中的一種不完整狀態(tài)，其表現(xiàn)為，農(nóng)民已經(jīng)離開鄉(xiāng)村到城市就業(yè)與生活，但他們在勞動報酬、子女教育、社會保障、住房等許多方面并不能與城市居民享有同等待遇，在城市沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利。
中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會發(fā)布的《2010年中國城市化率調(diào)查報告》（簡稱《調(diào)查報告》）顯示，按城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口與總?cè)丝谥扔嬎愠觯?010年中國城市化率為34.17%。而社科院按全國城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝谥扔嬎愠龅臄?shù)據(jù)顯示，2010年中國城市化率為49.68%，兩者之間的差值高達15.51個百分點，涉及人口達2.20億之多。《調(diào)查報告》指出， 這2.20億人口雖然人已離開農(nóng)村進入城市，但未能真正融入城市社會，由此形成了不容忽視的“半城市化”現(xiàn)象。
該調(diào)查報告同時指出，除新疆外，我國內(nèi)陸其余的省、自治區(qū)、直轄市無一例外存在“半城市化”現(xiàn)象。各省市區(qū)半城市化程度不一，而且半數(shù)以上省市區(qū)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城市化率差值被逐步拉大，“半城市化”現(xiàn)象愈發(fā)明顯。
針對“半城市化”現(xiàn)象，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟師李秉仁指出，改革開放以來，農(nóng)村剩余勞動力以“民工潮”形式進城打工，這僅僅是“勞動力”的城市化，而非“人”的城市化；隨著城市化進程的快速推進，因城市擴張與新城建設(shè)亟需大量城市建設(shè)用地，從而造成了土地的城市化；不論是勞動力的城市化或是土地的城市化，都是不完整的“半城市化”，造成了許多的問題，嚴(yán)重影響著中國城市化質(zhì)量的進一步提高。
“半城市化現(xiàn)象是中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的主要原因?！敝袊こ淘涸菏苦u德慈指出，中國的城市化發(fā)展迅速，成效顯著，但城市化質(zhì)量卻令人擔(dān)憂。他說，超過1億的農(nóng)村人口進入城市為國家經(jīng)濟的發(fā)展做出了重大貢獻，但由于國家對于這些遷移人口沒有整體而周全的規(guī)劃，不僅給接納城市在各項設(shè)施的供給上造成壓力，還使得他們長期不能融入城市。毫無疑問，如此巨量的人口沒有被城市真正接納，游走在城市與鄉(xiāng)村的邊緣，這必將影響中國城市化質(zhì)量的提高。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長李兵弟更是直言，即使是一些已長期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)村戶籍居民，由于缺乏相應(yīng)的制度安排，難以得到與城鎮(zhèn)居民同等的權(quán)益與社會保障，成為被邊緣化的、“被城市化”的居民。在這些居民中，尤以“農(nóng)二代”問題最為突出。他們對土地沒有感情，渴望融入城市，但城市卻沒有做好接納他們的準(zhǔn)備。
尤其令人擔(dān)憂的是，在中國的“半城市化”人口中，第二代農(nóng)民工比例正在持續(xù)提高，他們對社會的不滿程度遠遠高于父輩。更重要的是，這些“80后”“90后”農(nóng)民工即將全面進入婚育期，他們對未來孩子成長的焦慮，以及由此引發(fā)的社會不滿將大大增加。
“遍布全國主要大中城市的‘農(nóng)二代’將導(dǎo)致全國城市邊緣群體的比例不斷增加，他們對社會的失望以及上升通道受阻，將加劇社會矛盾?！迸ｘP瑞說。
這一切的根源在于戶籍制度所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。戶籍制度在城市捆綁了養(yǎng)老、醫(yī)保、教育、就業(yè)、住房等利益；在農(nóng)村捆綁著宅基地、承包地、林權(quán)、林業(yè)用地等利益。
他認(rèn)為，解決這一問題的根本出路就是要逐步創(chuàng)造條件，從根本上消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，創(chuàng)造城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。
“應(yīng)加強農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的制度建設(shè)。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后可能出現(xiàn)的新情況、新問題，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工在勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購以及社會保障等方面享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益?！崩畋苷f。
近些年來，盡管橫亙在城市和農(nóng)村之間的戶籍制度已開始松動。中國政府明確提出放開中小城市的戶籍限制，而大城市的戶籍放開也在進行中。
但正如鄒德慈所說，推進戶籍制度改革絕非一項輕松的工程。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，解決半城市化問題的關(guān)鍵是改革二元結(jié)構(gòu)制度和各項政策設(shè)計。“這是一項比較長遠的工作，不能急，急了做不好，要有長期的準(zhǔn)備和計劃?！?br />
戶籍制度改革應(yīng)“不拘一格”“各顯神通”
改革開放以來，尤其是近10年，現(xiàn)行的戶籍管理制度受到越來越多人的詬病。盡管國家也出臺了一系列戶籍改革制度，并取得了一定的成績，但總給人“雷聲大雨點小”的感覺，與廣大民眾的期盼相去甚遠。
為何戶籍制度改革總是看上去很美，實際效果卻總是大打折扣？有專家直言，我國戶籍制度改革的最大難點在利益關(guān)系分配。從1959年開始實行戶籍管理制度到現(xiàn)在已經(jīng)50多年了，特別是改革開放30年，已經(jīng)把利益固化了。以北京為例，六普數(shù)據(jù)顯示，2010年全市共有1961萬人；而中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2010年北京共有戶籍人口1261萬人。這表明北京有700萬外來人口，如果把戶籍制度取消，那就要在政府財政里切出一塊來解決這700萬外來人口的公共服務(wù)問題，這意味著對原有持續(xù)增長的戶籍人口的公共服務(wù)就會下降，所以這不是一個簡單的改革，而是利益關(guān)系分配的調(diào)整，也是戶籍改革的難點所在。
李津逵直言，以戶籍制度為代表的二元結(jié)構(gòu)，給中國城鄉(xiāng)居民造成的不平等，不可能一夜之間消除。“寄望于戶籍制度改革，相當(dāng)于寄望一夜之間通過戶籍的變化而消除這種不公，由于其事實上難以操作，具體到各地也就一定是雷聲大雨點小。例如積分入戶，要想通過積分把進城務(wù)工的人員都入了戶要幾百年，基本上是在做秀?！?br />
在他看來，漸進式的改革可能是打破戶籍堅冰、解決二元結(jié)構(gòu)的正道，例如通過社會保障的多元、并軌，逐漸到子女入學(xué)，小步走不停步。
北京大學(xué)景觀設(shè)計學(xué)研究院副院長李迪華在接受《城市化》采訪時表示，毫無疑問，戶籍制度的窠臼有很多，并在很大程度上阻擋著中國城市化質(zhì)量的提高。“時至今日，無論是決策層面還是民間均有推動戶籍制度改革之共識，也有不少地方進行了取消城鄉(xiāng)戶籍制度等改革實踐，但是，傳統(tǒng)戶籍制度積弊已久，非一日可以修正完畢，必須一步一步向縱深推進。只有這樣，我們的城市化質(zhì)量才可能進一步得到提高。”
在牛鳳瑞看來，戶籍制度是計劃經(jīng)濟時代形成的一種特殊二元結(jié)構(gòu)體制，它用制度的門檻把農(nóng)民擋在城市之外。在糧食供給沒有完全充足的情況之下，通過戶籍限制農(nóng)民大量進入城市具有一定歷史特殊性。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品供給總體上發(fā)生了一個根本性轉(zhuǎn)變，農(nóng)產(chǎn)品供給早已十分充裕，如果此時還用戶籍制度來限制人們的自由流動，就顯得不合時宜了。
他認(rèn)為，戶籍制度改革進展緩慢主要是城鄉(xiāng)二元體制的慣性所造成的。“農(nóng)村的政策由城里人來制定。而城里人更多地是站在自己的角度來制定農(nóng)村的相關(guān)政策。這種情況之下，其制定的一些政策看起來很美，但沒有考慮到農(nóng)民的根本利益。所以，最終產(chǎn)生的作用十分有限。這是當(dāng)前我國政策制定中存在的一個很大誤區(qū)?！?br />
邵念強分析認(rèn)為，社會主義市場經(jīng)濟體制之下，人是需要流動的，而現(xiàn)行的戶籍制度恰恰限制了人的自由流動?！跋拗迫说牧鲃悠鋵嵤且环N封建概念。因為封建社會就是限制人的隨意流動。他表示，對任何一個城市而言，大量的流動人口愿意到一個城市來，其實是一件好事，說明這個城市充滿活力與機會。在國外，很多城市都期盼外來人口的流入。因為人一多，經(jīng)濟就活躍起來，城市也就經(jīng)營成功了。與之相反，如果一個城市的流動人口越來越少，甚至本地人也大量流出，這就說明城市缺乏活力，經(jīng)濟不景氣。
“我一直主張，為提高中國城市化質(zhì)量，必須改革現(xiàn)行戶籍制度，而且不僅僅限于細枝末節(jié)的改，必須動‘大手術(shù)’。”
戶籍制度改革為何總是舉步維艱？邵念強直言：“主要問題還是在管理上，尤其是在行政管理上。在某種程度上來講，城市管理者實際上是一個既得利益集團，他們不愿意冒險放開城市戶籍，非常擔(dān)心一旦打開戶籍這道閘門，大量流動人口進入后會影響城市的穩(wěn)定?！?br />
另外，在目前的行政管理體制之下，一個城市能得到的投資、財政撥款往往是根據(jù)戶籍居民來計算的。如果涌入大量的流動人口，可能會“稀釋”原有財政投入，教育資源和社會福利保障等，進而給城市的資源、環(huán)境等帶來更大壓力。這其實是一種計劃經(jīng)濟模式的管理方式。
“從長遠看，中央政府繼續(xù)推進戶籍制度改革的決心不會變。不管既得利益集團贊成與否，戶籍制度改革一定還會持續(xù)下去，并最終退出歷史舞臺。我建議各級政府順勢為之，做好準(zhǔn)備，迎接流動人口的到來?！鄙勰顝娙缡歉嬖V記者。
