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2024年11月24日
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“牢牢把握擴大內需這一戰略基點”是內外環境變化下我國轉變經濟發展方式的客觀要求。國際經驗表明，城市是擴大消費的主要載體，城市化是驅動消費的重要途徑。但我國城市化率的提高卻伴隨著消費率的下降：改革開放30多年，我國城市化率已由1978年的17.9%上升至2011年的 51.3%，而同期消費率和居民消費率均總體呈下降趨勢，分別從 62.1%下降到 48.2%、從 48.79%下降至34.9%，尤其是2000年以來，我國城市化進程處于快速提升期，而消費率和居民消費率卻急劇下降，形成了明顯的“中國式悖論”。為此，客觀審視現行城市化道路，選擇更為科學合理、更加有利于促進消費的城市化戰略，成為當前亟待破解的重要現實任務。
以“半城市化”到“全城市化”的轉變擴大消費
計劃經濟時代產生的許多逆城市化政策和制度安排至今沒有根本打破，是我國城市化難以驅動消費的深層次根源，突出表現為城鄉二元的戶籍制度及其上所附著的各項福利制度。雖然近年來我國出臺了多種措施鼓勵農民工市民化，在統計上也將居住在城鎮半年以上的農村人口列為城鎮人口，但總體上具有“就業在城市、戶籍在農村，收入低于城市、生活方式社會福利更接近農村”的特點，屬于典型的“半城市化”。
2011年，我國城鎮居民人均消費水平達 18522元，農村為 5545元，簡單地說，1個城市居民的消費水平相當于3個多農村居民。為此，以城市化為驅動力擴大消費，首要的在于促進農民工這一“半城市化”群體的“全城市化”。
堅持分類推進、重點突破的原則。第一，在城市打工已久，有較穩定職業和住所的農民工應率先市民化；第二，創造多種條件，鼓勵有一技之長的新生代農民工優先市民化；第三，重點將市民化的農民工納入與城市居民完全相同的社會保障體系，比如，公共教育、醫療衛生等；第四，率先在中小城鎮試點，保障農民工最為迫切、最難解決的住房需求，為其在城市安家落戶提供基礎；第五，充分保障農民工與城市職工“同工同酬同福利”的基本權益。
以“國有資本主導”到“社會資本主導”的轉變擴大消費
在我國現行績效考核體系下，政府的首要任務是保增長、追求GDP，而非創造需求。由此，城市化發展中的政府行為往往突出地表現為大量國有資本投資于“上大項目、建大工程”，尤其是在應對危機的4萬億投資中，鐵路、公路、機場、水利等重大基礎設施建設和城鄉電網改造的占比高達37.5%。長此以往，在國有資本投資主導下一味做大城市 GDP，不僅容易造成相關領域的產能過剩，而且對居民消費的拉動作用有限。
與政府以國有資本投資重點追求GDP、創造經濟高增長不同的是，社會資本投資的核心目標在于提高經濟效益。前者很有可能存在“為生產而生產”的傾向，造成無效的 GDP；而后者追求的目標最終必須通過消費得以實現。可見，以社會資本投資主導的城市化更能啟動消費。
一方面，在鼓勵社會資本投資中創造就業機會，增加居民收入。比如，放開社會資本進入城市相關壟斷行業的限制，實行“非禁止即可進入”，提升市場活力；建立健全鼓勵和支持社會資本投資創業的政策體系，比如，在創業貸款、稅收減免中給予優惠。
另一方面，在鼓勵社會資本投資中優化消費環境。比如，鼓勵社會資本更多地投資于與民生息息相關的服務業，尤其是可以根據各地實際，通過集中投資，或建設融普通吃、住、行、玩于一體的消費區，或建設集高檔文化娛樂休閑養生于一體的消費區。
以“工業主導”到“服務業主導”的轉變擴大消費
進一步來看，政府投資主導城市化的直接結果就是工業偏好。新中國成立初期，作為農業大國，要擺脫貧窮落后的面貌、實現經濟的快速發展和“趕超”，實施以工業化為主的發展戰略，具有現實合理性，并取得了歷史性成就。但是，隨著工業化進程的不斷推進，尤其是長期倚重重化工業發展的弊端日益暴露。
從擴大內需的角度看，一方面，我國工業增長過度依賴重化工業，而重化工業是資本密集型產業，對勞動力的需求不大，經濟增長并不能帶來就業的增長，無法提升更多勞動者的消費能力；另一方面，大量工業投資擠占了服務業的發展，使服務業占比長期徘徊在40%左右，明顯低于世界平均水平（60%左右），且服務業就業人口比重增長緩慢，既不利于提升居民消費能力，也不利于優化消費環境。
為此，亟需轉變長期以工業為主導的城市化戰略，大力推進服務業發展。第一，科學制定適應城市經濟社會發展趨勢和定位的服務業中長期規劃，明確將以服務業為主導的城市化作為未來發展的戰略目標；第二，合理規劃布局城市服務業發展，形成有利于促進消費的區域分工和布局，改善消費環境；第三，重點建設一個或幾個高品質的城市服務業核心區，充分發揮城市集聚效應和擴散效應；第四，制定城市服務業振興計劃，重點提高勞動者在服務業中的就業比重和就業收入。
以“城鄉二元”到“城鄉一體”的轉變擴大消費
我國城鄉關系經歷了從城鄉二元分割到城鄉一體發展的歷史性轉變，但仍然存在過度重視城市發展甚至就城市而城市的本位發展的想法，把城市化簡單曲解為城市版圖的擴張。
從消費角度看，這種發展的直接后果就是無法有效啟動農村消費，將造成城市發展后續動力的明顯不足。進一步來看，最大的弊病在于城鄉二元的公共服務體制。農村基本公共服務的長期缺失，在很大程度上，擠出了農民的日常消費，降低了農民的消費預期。統計數據顯示，雖然我國農村居民年人均純收入從 1978年的 133.6元，增加到2009年的5153.2元。但收入的增加并沒有伴隨著消費率的提高，相反，農村居民消費率從位于最高點的1983年的32.3%下降到2007年的9.1%，24年下降近 23個百分點。究其原因，主要是在養老、醫療、子女教育等方面沒有保障的情況下，即使居民收入增長速度加快也很難提高居民消費率。
為此，必須明確的是，城市化啟動消費，不僅在于提升城市自身的消費率，更在于以城鄉一體化為目標、以城市輻射農村為主要途徑，同時啟動城鄉消費。
第一，以健全農村公共服務體系為重點增加農民消費預期。進一步細化剛剛出臺的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，盡快出臺相應的城鄉基本公共服務均等化的投資計劃，以實施積極的財政政策為重要契機，明顯增加農村基本公共服務的投資，重點保障農村養老保險、農村新型合作醫療和農村就業培訓與就業服務。
第二，以分享土地增值收益為重點提高農民可支配收入。重點是建立主要依托土地的農民財產性收入機制，即在符合城鄉土地規劃的前提下，農戶可以將土地長期使用權在各種用途中轉讓、出租、抵押、入股和出售，鼓勵農村土地集中經營，擴大農業生產規模，提高收益。
第三，以加強城鄉經濟互動為重點增強城市消費的輻射作用。既要通過交通運輸網絡等硬件建設，改善農村消費環境，又要以城市消費的示范效應改變農民的社會消費心理，逐步形成趨同化的消費傾向，進而促進農民消費結構的轉型升級。
以“行政主導”到“市場主導”的轉變擴大消費
從更深層次看，我國的城市化進程長期受到行政力量的深刻影響，具有明顯的行政主導特征，這是消費難以啟動的最深層次根源。
過去，出于對“城市病”的恐懼，政府采取限制城市特別是大城市發展的政策，導致城市化進程滯后；近年，隨著各界對城市化的重視，又使地方政府把城市化建設作為政績工程，盲目追求建設速度和規模，出現了一座座“空城”。無論是過去的限制，還是現在的一哄而上，都在很大程度上限制了消費的增長，是行政主導下對“城市，讓生活更美好”的偏離。
為此，新階段的城市化發展和城市建設應當更多地考慮經濟因素，以經濟圈為基礎發展城市。從現實情況看，應在政府有效作用下，盡快形成市場主導的城市化新格局。第一，按照城市經濟發展規律，將一些有條件的城鎮升格為縣級市、縣升格為中等城市，興起一批新興城市，尤其注重以專業市場或產業集群為基礎的新興城市的發展；第二，在經濟比較發達的東部沿海地區以及內地一些特大城市周邊，通過“撤縣（市）設區”調整行政區劃，擴大中心城市的規模，增強中心城市的實力，更好地發揮中心城市對腹地的輻射、帶動作用；第三，給予優惠政策，鼓勵城市間地理位置連片或呈帶狀、交通通訊網絡發達、經濟聯系密切的區域，采取多種形式的經濟一體化和社會一體化，實現城市群的快速發展和不斷壯大。
(本文系倪建偉主持的國家社會科學基金項目（12CGL073）的研究成果）
