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2024年11月24日
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編者按：隨著城市化進程的快速推進，包括土地等各種要素迅速被吸收、積聚、重新組合。在這一過程中，產生了一個具有鮮明階段性特征的社會經濟現象：大量農村土地被拋荒，不少村莊出現空心化，征地拆遷隨之成為社會難點、熱點和焦點。透過紛繁復雜的矛盾乃至“亂象”，我們發現，在共和國廣袤的農村大地上，新一輪土地變革正在悄然演進，并已成為與我國城市化進程并行發展的另一個重要方面。本報自今日起，以土地“權變”：城市化下的農村土地變革為主題，推出四個板塊進行探究，敬請讀者關注。
“空心化”之痛
人走房空 小而分散 土地浪費嚴重
斷壁殘垣、荒草叢生、大門緊閉、空無一人……這不是戈壁大漠邊緣的廢城，而是中國東中部農村里真實的一幕。
隨著近年來城鎮化、工業化持續推進，大量農村人口涌入城市及其周邊地區，不少遠離城市的村莊普遍出現“空心化”現象。
由此帶來的結果是，大量的宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這不僅成為農村環境整治的“頑疾”，也造成寶貴的土地資源浪費嚴重。
村莊房屋空置率居高不下
地處膠東半島的乳山，是山東省30強縣市之一，兼有南部沿海和北部內陸山區鄉鎮。乳山市政府開展的農村住房調查顯示，與南部沿海多數村莊大約10%的房屋空置率相比，北部內陸山區經濟薄弱村的空置率在26%左右，部分村莊的空置率甚至在40%至50%。
《經濟參考報》記者在乳山市午極鎮樗樹崖村看到，村子數百處宅基地上，在村民正常居住的房屋之間，星羅棋布地夾雜著許多空置的宅地和房子，許多房屋已經坍塌損毀，只剩下斷壁殘垣或者地面上一個地基的框架存在，如同生長在這個美麗村莊上的一道道“疤痕”。
在村民文化廣場北邊大約20米的地方，三處廢棄得只剩下地基磚圍子的宅基地一字排開，其中一處已經部分開墾為菜地，菜地繼續往南又是一處已經坍塌多年無人居住的廢宅。
廢宅的主人是63歲的王洪友，宅子是王洪友的父母留下來的土房子，已經有幾十年的歷史了；王洪友夫婦現在居住在村里另一處條件稍好的宅子里。被部分開墾為菜地的宅基地的主人是80多歲的王樹升，老人從午極鎮供銷社退休后和女兒住在一起，這處宅基地已經荒廢多年。
樗樹崖村支部書記王樹禮說，村里約有近600處宅基地，其中常年空置損失的房子和宅地至少有150處，除了正常生育之外，村里的人口幾乎只進不出、逐年減少，加上人口自然死亡，空置的宅子越來越多。
在位于中部地區的湖北省，類似的空心化情況也大量存在。湖北省黃石市陽新縣三溪鎮姜福村是一個偏僻的山村，轄21個村民小組、818戶、3598人，現有耕地3169畝，人均耕地不足1畝。近年來，隨著新農村建設的不斷推進，村民們紛紛到公路邊建房，公路修到哪，新房就建到哪，再加上村民長期外出打工、進城以及老人自然死亡等原因，“空心化”越來越嚴重。
村支部書記明道祥說，前些年，村里空置的舊房子越來越多，拆又不能拆，賣又不肯賣，都成了危房；通村路修好后，村民們又一窩蜂到馬路邊建新房，既造成了土地的浪費，又給村里留下了安全隱患。最多的時候，全村空置的舊房子有80多戶，占10%左右。
“在我們這里，耕地就是村民的命根子，但在2008年以前，由于舊房子拆不了，村民又亂占耕地建新房，全村年均減少耕地十幾畝。”在村委會，明道祥扳著手指頭說，“2002-2005年，全村減少耕地170多畝，相當于一個村民小組的耕地面積，照這樣下去，村民們的飯碗過不了幾年就保不住了。”
空心村綜合整治潛力超億畝
村莊“空心化”問題已經引起越來越多的關注。2012年3月底發布的《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》認為，中國農村空心化現象嚴重，應積極推進“空心村”綜合整治，以破解土地供需矛盾，促進城鄉協調發展。
這份由中國科學院地理科學與資源研究所撰寫的報告指出，改革開放30多年來，隨著中國工業化、城鎮化的快速發展，農村常住人口持續減少，造成了農村“人走房空”的現象，并由人口空心化逐漸轉變為涉及人口、土地、產業和基礎設施的農村地域空心化，產生了大量空心村，已成為推進新農村建設和統籌城鄉發展面臨的難題。
課題組對山東、河南等地4.6萬宗宅基地、6500余農戶調查發現，農村宅基地廢棄閑置量很大，打谷場、村邊林、取土坑塘等村莊附屬用地粗放、利用效率極低——以山東禹城市村莊為例，空心村整治可凈增耕地13%至15%。
參與課題調研的中科院地理資源所研究員劉彥隨說，農村空心化在國外也具有普遍性，但我國農村空心化要遠比其他國家更復雜、更嚴重。農村空心化直接導致農村“三留”人員增多、主體老弱化和土地空棄化，破壞了鄉村人居環境，造成土地資源的浪費。
宅地廢棄、空置與低效利用是空心村問題的核心。據透露，“經綜合測算與評估表明，若按照分批推進城鎮化情景，通過構建完善的農村人口轉移機制、宅基地退出與盤活機制，全國空心村綜合整治潛力可達1.14億畝。”
中國社科院農村所研究員黨國英等專家曾經在河北省館陶縣冀淺村調研，他們統計，冀淺村的土地大約有39%沒有得到有效利用。村里約400幅宅基地，平均一幅宅基地居住1.9人。如果考慮到有的農戶房屋利用率低的情形，這個村土地有效利用的程度還要低一些，按一幅宅基地應居住4人計算，這個村可節約宅基地約52%。
除冀淺村外，黨國英等專家還在湖北、山西、廣東、河南、寧夏等地的30多個行政村進行了調查，他們以大范圍村莊調查數據為基礎進行估算表明，我國村莊空置面積超過1億畝，相當于全國耕地總量的1/18。
空置宅地集約利用難
當前，村莊“空心化”帶來的土地浪費十分驚人，但受限于當前宅基地流轉及房屋產權法律法規的制約，加上這些空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態，這些空置宅地集約利用面臨三大難題。
難題一，一戶多宅確權難。乳山市政府農村住房調查數據顯示，全市通過繼承而來的空置房(宅地)達30704棟，占空置房總數的75%。籠統而言，這些空閑宅地擁有者均屬于“一戶多宅”，違背了《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”
乳山市建設局副局長劉建華說，仔細分析，這些繼承而來的空閑宅地至少分為三種情況，第一種是繼承人父輩甚至祖輩已經去世的，屬于典型的“一戶多宅”；第二種是父輩或祖輩依然在世，但長期與繼承人生活在一起，屬于“準一戶多宅”；第三種則是繼承人已經成為城鎮居民或長期在城鎮居住。
湖北省黃石市國土局高級工程師趙利和說，“一戶多宅”“宅地超標”的情況在湖北十分普遍，與這些閑置宅基地多為合法宅基地相比，許多繼承人都是另占集體建設用地甚至耕地建設住房，這些現實中大量存在卻沒有合法身份的宅基地下一步該如何確權，是當前宅基地使用權確權登記工作中面臨的一大難題。
難題二，宅地分散利用難。乳山市大孤山鎮鎮長劉培根說，從現有政策來看，國家支持空閑宅基地利用的政策主要是增減掛鉤，但增減掛鉤均要求集中連片進行土地整理和復墾，而多數村莊空閑宅地單位面積普遍較小且處于分散狀態，不符合增減掛鉤的要求，也無法申請土地整理和復墾資金。
難題三，缺乏資金回收難。山東省萊西市國土局副局長李凌云說，按照國家規定，“一戶多宅”中多余的宅基地應由村集體無償收回，但根據物權法的規定，這些宅基地上的房屋產權屬于繼承人，收回時應對繼承人進行補償。然而，這些空心化率較高的村莊大多遠離城區、經濟薄弱，村集體沒有能力拿出這筆資金，地方政府因缺乏政策引導和資金支持也沒有動力進行回收。
劉建華曾經在鄉鎮擔任鎮長五年，從擔任鎮長時為土地指標奔波到目前分管村鎮建設，雖痛感宅基地閑置浪費，卻十分嘆息地說：“明知道有那么多宅基地空在那里，卻動不了，只能‘干著急’。”
規劃缺失致無章可循
“我搞了一輩子土地規劃和整理，這些年感到痛心的是，我們的農村規劃沒有做好，中國最廣闊的土地上最缺少規劃，許多村莊治理也就成了無源之水、無本之木了。”長期關注村莊治理的湖北省黃石市國土資源局高級工程師趙利和說。
當前，我國絕大部分土地集中在農村，實施村莊“空心化”治理和宅基地利用，挖掘既有土地潛力也靠農村。
然而，《經濟參考報》記者在山東、湖北等地采訪發現，由于許多村莊都沒有正式的規劃，新的居民聚居點及道路、供水、供電等基礎設施建設均“無規可循”，因而成為橫亙在空閑宅基地整理利用面前一道難以逾越的難題。
根據《城鄉規劃法》的規定，“縣級以上地方人民政府根據本地農村經濟社會發展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉規劃、村莊規劃的區域。在確定區域內的鄉、村莊，應當依照本法制定規劃，規劃區內的鄉、村莊建設應當符合規劃要求。縣級以上地方人民政府鼓勵、指導前款規定以外的區域的鄉、村莊制定和實施鄉規劃、村莊規劃。”
正因為規劃法對村莊規劃并沒有全覆蓋的硬性規定，村莊規劃也就成了可有可無的事情。
從《經濟參考報》記者在山東、湖北10多個縣市采訪的情況來看，目前鄉鎮一級規劃基本實現全覆蓋，村莊規劃則主要集中在城市或縣城周邊地區，其余多數村莊沒有正規的規劃，村莊改造面臨難題。
分管村鎮建設的山東省乳山市建設局副局長劉建華說，乳山在上世紀80年代曾經做過一批村莊規劃，但這些規劃早就過時了。最近5年搞新農村建設，其中一個核心的東西就是土地，新農村建設中大量的基礎設施、公益設施、新建住宅等都需要占地，部分村莊也就此進行了簡單的規劃，但這些規劃大多不是正規有資質單位設計的規劃，缺乏法律效力，同時也缺少與土地利用總體規劃及國土、建設、規劃等部門的銜接，用地規劃許可證辦不了，實施效果并不好。
湖北省利川市國土執法大隊大隊長胡明釗說，利川市絕大多數村莊沒有正規的規劃，這也是造成部分村莊出現村干部和村民隨意劃分宅基地、亂搭亂建、加高加蓋等違建情況的一個重要原因。
《城鄉規劃法》規定，“各級人民政府應當將城鄉規劃的編制和管理經費納入本級財政預算。”
不過，《經濟參考報》記者在采訪中發現，由于增減掛鉤試點門檻高、指標少，加上國家尚未出臺村莊“空心化”治理的引導和支持政策，地方政府在提供預算支出編制村莊規劃方面明顯缺乏動力。
不僅如此，越是“空心化”程度較高、宅基地整理利用空間大的村莊，一般情況下也越是經濟薄弱的村莊，集體收入大多十分微薄，面對正規設計單位動輒數萬甚至數十萬元的村莊規劃勘測、設計和編制費用，只能“一聲嘆息”。
針對“最廣闊的土地上最缺少規劃”這一現實狀況，趙利和、胡明釗等基層干部建議，國家根據東、中、西等不同區域經濟狀況，對編制村莊規劃進行不同程度的“以獎代補”政策。負責財政預算的地方政府可以采取集中招標的方式，遴選一到兩家設計單位集中編制一批經濟型村莊規劃，以經濟型村莊規劃來推進村莊“空心化”治理和宅基地集約利用。
蓬萊市委書記張代令建議，實施村莊規劃應在尊重農民意愿的基礎上分批分步實施，切忌“一哄而上”和“一刀切”。實施村莊規劃也并非每一個村都要制定規劃，對于“空心化”程度較高的村落，可以采取一個中心村帶幾個“空心化”村莊組建大村或成立聯合黨支部等多種形式，集中成片進行規劃；對于部分百姓無意愿、規劃需求弱的村莊，可以暫不進行村莊規劃，待條件趨于成熟時再制定。
湖北省人大代表、陽信縣三溪鎮姜福村支部書記明道祥以及三溪鎮國土所所長汪祖穩等建議，實施村莊規劃一定要符合土地利用整體規劃，并做好與國土、建設、交通、規劃、農業等部門的銜接，統籌利用好各部門的政策與資金支持，從規劃環節開始就集中各方力量推進經濟薄弱村莊的集約型建設與改造。
