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2024年11月24日
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很多國家養老金都會在某個時期出現缺口，一般是動態地解決，在發展中解決。一方面要開源，另一方面要節流。措施其實可以很多。推遲退休年限、延長繳費年限并不是唯一的選擇，其他方法還有增加基金收益率、增加財政補貼、降低運營成本等都可以作為改革的建議，有專家提出通過國有股劃轉來增加資金也是很有價值的設想。
現在提出的社會管理實際上有兩件事：一個是加大社會服務的提供，政府只有把社會的“安全網”織起來，社會管理才能有效，和諧社會才有可能實現；另一方面就是對社會問題的解決。現在只是在加強社會服務這方面探索了一些做法，但是在怎么構建一種社會的穩定系統方面還未從理論上完全解決，甚至可以說尚未破題。
高小平：管理學博士，研究員。現任中國行政管理學會執行副會長、秘書長，兼任國家人力資源和社會保障部咨詢專家、國家社會科學基金學科評審專家、中國政治學會副會長、北京師范大學兼職教授。2008年2月23日為中共中央政治局第四次集體學習做關于“國外政府服務體系建設與我國建設服務型政府”講解。
養老保障體系關乎中國傳統文化傳承
東方早報：總理為什么會把”城鄉養老保險全覆蓋列入他任期最后一年的五件難事之一？
高小平：這可以看作是溫家寶同志在中央政府總理這個重要崗位上的又一個“大手筆”吧。實際上他從副總理算起這十多年，辦的很多件好事中，我認為跟老百姓最息息相關的有兩件大事：一是免除農業稅，這是中國農民幾千年來所盼望的事情，更是新中國成立以來幾代人一直追求的目標。二就是解決城鄉養老保險的全覆蓋，這件事如果做成了，可能是從源頭上解決中華文明傳承和中華民族偉大復興的重大問題。
東方早報：為什么是“中華文明的源頭問題”？
高小平：中國有句老話，“百善孝為先”，孝敬父母最主要的一條即贍養父母。中華文明之所以沒有如別的古代文明那樣在地球上消失，一個重要原因就是有這樣的“孝道文化”支撐著子子孫孫的繁衍和發展。過去講養兒防老，工業文明以來，城鎮人口逐步推進了社會化保險，但農村長期以來還是以土地和子女為主要依托。構建覆蓋農村的養老保障體系，使中華孝道在公共管理制度層面上得到落實。因此，解決農民的稅賦和老百姓的養老，背后是人類社會繁衍的根本性的基礎。這件大事的完成，可謂是溫總理這一屆政府的最大亮點。
東方早報：是不是還應該放在不可逆轉的城市化大背景下來理解養老保障體系的重要性？
高小平：包括城市化在內的現代化過程，都應放在文化發展、歷史發展的大背景下去理解：為什么要把贍養制度、養老的體系建設作為重中之重。它既體現中華文明的傳承，也是一種新的制度環境下的政府的作為。十七屆六中全會作了加強文化建設的決定，這個“文化”包含了傳統文化怎么繼承，用什么樣的制度、用什么樣的公共管理體制和機制來實現傳承，所以文化背景不可忽略。換句話說，現在大力發展社會保障事業，不僅是由政治、經濟、社會發展階段決定的，也有其深刻的文化背景。
“未富先老”大大增加老齡化問題解決難度
東方早報：為什么中國的城市化和老齡化必然要求政府加緊構建城鄉統籌的保障體系？
高小平：城市化和老齡化本來屬于兩個范疇的問題，但是在中國的現實中卻“意外地”遭遇到了一起，形成極為嚴峻的問題。
改革開放30多年，原本占人口總數85%的農民如今只占41%，城鎮化率超過50%，這意味著城鎮居民超過農民。在這個背景下，城市里有很多新興市民，過去不受社保覆蓋，不似那些從傳統工作單位退休的，即使下崗，社保也有所覆蓋。近年來，新興市民、農民工、(部分)流動人口也漸漸享受了部分的社會保障。而在農村，卻長期缺乏健全的保障制度。這又反過來影響了城市化進程。
在中國，老齡化確實發展很快。1990至2020年這30年間，聯合國有個預測，世界老齡人口平均增速是2.5%，而我國的增速是3.3%，世界老齡人口占總人口的比重從1995年的6.6%預測到2020年將升到9.3%，而我國同期將從6.1%升至11.5%。我國無論從增速還是比重上都超過了世界老齡化的平均值。到2020年我國65歲以上老齡人口要達到1.65億人，占世界老齡人口的24%，即世界老齡人口預計為7億，我國要占到近1/4左右，全球4個老人中就有一個中國人……老齡化進程在發達國家大概用了100年，法國用了115年，瑞士85年，英國80年，美國60年，而我們只用了20年左右，而且速度還在繼續加快。
老齡化在發達國家是在經濟發展到很高程度出現的，而我國卻“未富先老”，這就使解決老齡化的難度大大增加，本來現代化建設需要大量資金，現在老年人激增，更迫切要求對老年人保障體系要加快推進步伐，又需要根據老齡化的發展加大對老年人事業的投入，這里就有了矛盾。所以，我國解決社保的問題必須面對城市化和老齡化的現實，一步一步推進，慢了不行，太急了也不行。
東方早報：為什么我國老齡化會發展這樣快？是因為我國的人口基數大？老齡化意味著一種危機嗎？
高小平：人口基數大是一方面，另一個原因是醫療條件的改善和提高。過去農村缺醫少藥，有的地方根本就沒有醫療條件可言，現在實行了新農合，農村的醫療有了保障，過去農民有病就扛著，現在是有病看病。另外，整個社會養老的福利政策改善，再加上醫療有保障，這都是非常重要的原因。
總的說來，我并不認為老齡化是一種危機，實際上對社會保障是一把雙刃劍，一方面給社會保障增加了難度，另一方面拓寬了可開發的老年資源，一是智力資源，二是市場資源，老年人手里有錢，就能促進消費，包括旅游、老年公寓養老等，都會逐步成為社會潮流，從而對養老保險制度的良性循環也是一個有力推動。
全國統籌存在三個難題
東方早報：新興市民、流動人口對城市的貢獻確實是實實在在的，但他們享受到的福利卻很有限。
高小平：是的，他們對城市的貢獻主要體現在稅收，以及購買商品時對內需的推動，但對整個城市發展的歷史性貢獻并沒完全體現在其中。為什么要按戶籍人口來提供社保？它既有計劃經濟的一面，也有現實市場經濟的合理性。國外一般也是如此，需要居住滿多少年后，才能夠獲得在這個城鎮的各項福利政策。
現在我國各個地方也都在探索，但現在總的一個努力方向是：即使沒有在這個城市做貢獻，但你只要在這個城市有固定的職業，也該享受這個政策，因為一個是保障人權的需要，第二個他們(包括其父輩)原來在農村也為國家做了重要貢獻。那么這就需要從政府財政中單獨列出這一塊，當然，構建這個體系也包括其個人自己要承擔一部分，其所在單位、企業也要承擔一部分。所以城市化進程的加速對這些新興市民的保障體系的構建是一個新的難點。
東方早報：現實情況是：農村人口在減少，城市不斷涌入新的人口，這些新移民應該享受城市的社保還是農村的？
高小平：在加速城市化的同時，農村正在發生深刻變化，現在每天都有20個行政村消失，大量的村落出現了空殼化。這種空殼化也對農村推行社會保障提出了挑戰。有一句戲言稱：現在農村是“3861”部隊。“38”指女性，“61”指兒童，且老年人也居多。從現實來看，這部分人對政府的稅收貢獻的絕對值相對較少，要提供這部分人的養老保險則需要政府較多的投入。所以城市化使得城市和農村的社保面臨雙重嚴峻的挑戰，需要統籌解決。我們要構建的社保體系應該是城鄉統籌的、逐步一體化的。
東方早報：人社部長尹蔚民昨天強調，下一步要著力解決城鎮化過程中的城鄉養老保險制度銜接問題。只有在全國統籌的條件下，才能實現勞動者無論流動到什么地方，其養老保險關系的自動接續，繳費年限的接續、逐年的基金積累都會得到保障。目前全國統籌的難度在哪里？
高小平：全國統籌是必需的，但又是一個逐步到位的過程。目前全國統籌的難度在于：一是現行財政制度還是“分灶吃飯”的體制，要實行養老保險全國統籌就需要推進公共財政體制的改革，建立適應社會保險制度改革要求的公共財政體制。二是要在全面完成省級統籌后才能考慮全國統籌，現在真正實現省級統籌的地方也不多，有的地方雖然做到了跨市縣轉移接續，但這并不等于全省統籌，只有做到了征繳、管理、支付三方面都實現了統一，才是真正的全省統籌，按照這個標準，有的地方只是做到了市統籌甚至縣統籌。三是我國各地區社會經濟發展水平差異大，在客觀上增加了全國統籌的難度，需通過區域均衡發展戰略的持續實施，逐步改進。
養老體系覆蓋催生“穩增長”動力
東方早報：你認為社會保障的目的是什么？
高小平：社會保障的目的，一個是構筑社會和諧的人際關系，不僅是勞動能獲得報酬，不能勞動時也體現社會對你的關心。老年人實際上也有很多很好的資源，現在有些地方把老年人和年輕的小一輩組成一種非家庭的合作的形式，比如小學生放學以后，幾個老人來做志愿者，來輔導小孩，這實際上是老年人資源的開發利用。這種良性的發展對于社會構筑一種和諧的體系也是非常有利的。
東方早報：養老保險的覆蓋與目前“穩增長”的基調有何關連？
高小平：中央提出把“穩增長、調結構、保民生、促穩定”這四件事放在一起，結合起來推動，這就表明：經濟增長、經濟結構的調整和民生的發展以及促進社會的穩定，是同一件事情的不同方面，是有機統一的，要把它打通起來，結合起來，不要對立起來，這是取得“穩增長”的社會基礎，也是社會和諧穩定的經濟基礎。
穩增長、調結構主要從經濟要素來講，保民生、促穩定是從社會要素優化組合來講，這體現了經濟和社會這個過去往往是二元性的發展，現在把它結合在一起，統籌考慮，這體現了科學發展觀的以人為本、統籌兼顧的基本要求，也體現了市場經濟發展到一定程度，五個文明同時推進的總體布局，所以在穩增長中，不是僅僅上項目，靠投資拉動，而是通過民生項目使得我們的經濟結構和社會結構更加協調。民生的這些包括社會保障、教育、科技、衛生方面項目的推進，實際上在很大程度上對于擴大內需提供了強大的動力。
為什么政府的財政投入和支出能夠成為擴大內需的重要的拉動因素呢？這就是社會發展到一個新的階段之后，過去認為財政給教育、科技、養老這些支出是一種單純的支出，不會帶來收益的支出，是“打水漂”的，過去財政部門在分錢的時候對社會保障、教育、衛生這些提出要追加經費都是把得很嚴的，那么他們的理由就是：你們這些都是花錢的部門，我們得把錢花在刀刃上，放在上項目、用錢生錢、讓經濟保持強大的后勁、看得見摸得著的、投下去就有效益的。而現在我們的經濟發展到了一個新的階段，社會的需求、經濟的內需呈現一種多元化的結構。
在加大公共服務支出之后，實際上現在已經可以有兩種收益：一種是長期的收益，比如說教育的投入，它培養人才，可能十年之后就會產生效益。對老年人的投入也是，有可能過了一段時間之后就可以開發出巨大的老年市場。另一種收益是近期對保增長就能起作用的，就是人們的一種消費預期，過去為什么人們老是存錢、不愿意消費？這樣內需很難拉動，在很大程度上就是因為老百姓要自己存錢解決養老，解決孩子上學，解決生大病以后要怎么辦的問題，所以必須存錢。有了一個保障體系之后，即使現在起步還比較低，但是他能看得到這份保障，同時這種預期在逐步增加，有這樣一種社會保障體系的預期遠景，實際上就為他的現實即期消費提供了一種動力。
東方早報：是的，現在這份保障的水準雖然還停留在較低的層面，但是對社會的作用應該是很大的。
高小平：現在的社保在起步階段，標準比較低，可能就是一兩百元錢，確實不多，但是相對于過去，則是實現了零的突破。另外，農村里仍然保持著土地養老的制度和傳統，即使七八十歲的農民，他在門前屋后種些菜，養些雞、豬，都是力所能及的，所以他們在農村的基本生產資料都還在，現在更多了一個養老的渠道。當然對于城市周邊的失地農民是另外一回事了，各地都有一些新政策，這涉及溫家寶總理在五件大事中說的另外一件難事，就是關于出臺集體土地補償條例的，這就是另外的范疇了。
東方早報：農村養老保險覆蓋后，會不會削弱對土地和子女的依賴？
高小平：農村現在仍然是以家庭養老為主，大部分農村還是靠兒子承擔得多一些，農村養老保險制度全覆蓋以后，它會使養老的渠道增加、拓寬，就是土地、子女和政府的社會養老補貼成為三足鼎立，使得農村里的老人更有安全感、幸福感，甚至會引起農村勞動力的回流，這都有可能實現，這樣更有利于實現當下中國城鄉的合理布局。
現在看來，城市化是社會發展到一定階段的產物，我們之所以這二三十年發展很快，就是因為過去經濟發展欠賬很多，加上人口的基數很大，所以城市化發展速度很快。但是達到一定程度之后，我國人口多的國情不變，農村所占的空間應該還可以容納很多的勞動力，現在實際上已經有這樣的苗頭，比如城市里出現招工難……說明農村已經有了一定的吸引力，養老保險的覆蓋、農副產品價格的提高、城市的環境污染、城市就業難和上學難……都在促生這種回流。我覺得這不是壞事，這是一種很正常的發展。一代農民工在城市工作了一二十年，他會把知識和城市里面的一些社會關系和工作經驗帶回農村去，這可能會實現一種城鄉之間的有益資源的合理流動，同時也可以使得農村里面的農業生產、三農問題能夠有一種新的解決思路。不要以為只有從農村流動到城市才是正常的，只要是有序的流動，可以為正，也可以為負。
政府管理運行成本依然較高
東方早報：城鄉養老保險全覆蓋這個制度本身的執行會不會帶來政府管理運行成本的上升？
高小平：養老金管理是有一個成本，我查到一個資料，不一定準確，就說是全國社保的管理成本是平均422元/人/年，這里包括所有的費用，當然主要是管理及人員的費用，也包括機器、電腦設備、基建等。
東方早報：這個數字高還是低？
高小平：總的來看，管理成本還是比較高的。不過我認為主要是我們剛起步，就像汽車起動的時候比較費油一個道理。現在包括管理人員的各項培訓，制度需要經過各方面專家認證、調研……這些方面的成本比較高，再加上物價上漲的因素。起步階段成本比較高，這有一定的合理性，也是國際上的慣例。另外，成本高是因為各地的管理沒有統一起來，沒有標準，現在正在推進養老管理省一級的統籌，以后再逐步實現跨省統籌，但要實現全國統籌可能有一定難度。
管理成本怎么降低？從國際經驗來看，就是實行一種相對集中的管理機構，如果能夠實現跨省的統籌，實現之后它的成本就會降下來。另外就是逐步、適度引入商業化的經營模式，使個人養老金的管理實現社會化、市場化，使投資的收益率高一些。
東方早報：能具體說說何謂引入商業機構即第三方運作嗎？
高小平：由政府統一管理參保人的個人賬戶和養老金投資，沒有引入競爭機制，容易產生三方面的問題，一是不利于提高養老基金投資收益率，再一個是極為龐大的資金由一個機構負責投資，資金的安全性可能會有問題，三是單一投資者的行為可能會對資本市場產生不利的影響。從國際上看，適當引入有信譽的商業機構來運作社保基金，收益會比政府自己運作高一些，風險可以有效降低些，對資本市場的積極影響可以增加些。
東方早報：養老保險金缺口是否存在？如果有，怎么補上？最近爭議很大的延遲退休年齡、延遲拿退休金的話題，你怎么看？
高小平：根據人力資源和社會保障部統計，截至2011年末，我國企業職工養老金結余1.9萬億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，未來全國養老保險基金能夠做到長期收支平衡。中國社科院編撰的《中國養老金發展報告2011》顯示，我國各級財政對養老保險補貼規模逐年擴大。2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養老保險累計結余，來自財政轉移支付。這是認為事實上存在著缺口。中國保監會副主席陳文輝前日在上海參加“2012陸家嘴論壇 ”時表示，近十年來中國對基本養老保險的財政補貼已經超過了1萬億元人民幣，中國也是世界上唯一一個老年人口超過一億的國家，而且老年人口的撫養比到2011年末已經上升到122.23%，中國養老金缺口確實非常大。可謂眾說紛紜。這成為一些人對國家會不會做出延遲退休年齡、延遲拿退休金的決定的猜測等話題。
據我了解，很多國家養老金都會在某個時期出現缺口，一般是動態地解決，在發展中解決。只要有解決的辦法，問題就不可怕，或者說就不成為問題。我們看問題應該具體地動態地理解、在發展中動態地解決。養老金關鍵是要實現更加有效地開源節流，一方面要開源，另一方面要節流。措施其實可以很多。推遲退休年限、延長繳費年限并不是唯一的選擇，其他方法還有增加基金收益率、增加財政補貼、降低運營成本等都可以作為改革的建議，有專家提出通過國有股劃轉來增加資金也是很有價值的設想。
前面我講到了老年人力資源的問題，對已經退休的人，如果他還在發揮“余熱”，有收入，除了個人要繳所得稅外，對使用單位來講發放的“返聘”工資一般都比較低，單位得到的是類似于廉價勞動力，那么也可以考慮對這些單位適當收繳一點費用彌補養老金不足。這當然需要很好地研究如何在制度中安排的問題。
如何構建社會穩定系統在理論上尚未破題
東方早報：政府社會保障服務方面有沒有一些較好的地方案例？
高小平：很多地方都有探索的成功經驗。我之前去過廣東下面的幾個縣作調研，廣東實際上是中國發展的一個縮影，它的珠三角地區非常發達，但粵北一些地方卻是貧困地區，地區差異性很大。但是推進養老保險之后，除了有一個統一的基本養老保險的標準，實際上富裕地區另由地區財政再補上一些錢，貧困地區則是由省的轉移支付保證達到省里定的基本線。
東方早報：你在中央政治局集體學習時講解的主題是“服務型政府建設”，你的核心觀點是什么？
高小平：我們講解的內容是課題組集體研究的，匯總了這些年行政管理學術界和政府實際工作部門的大量研究成果。行政管理研究認為，政府的主要功能和職能在不同的歷史時期有很大的不同。我們現在正在由過去的主要對社會進行管控也就是“管制型”的政府，向主要提供教育、科技、衛生等社會保障、公共服務，即服務型政府轉變。這是一個大趨勢。那次我們主要是把這個趨勢講清楚。
為什么會產生這個趨勢呢？因為現在是知識經濟時代、服務經濟時代，信息產業、第三產業占的比重越來越大，知識經濟、服務經濟就是要求社會信息化、產業服務化、服務高端化、高端服務業引領，這個高端是由經濟決定的。這些都對政府的管理提出了要求，管理的資源跟過去不一樣了，過去是政府靠各種管制性手段，比如審批……但今天面臨更多的是要使得社會成員有創造力，能夠成為知識經濟的主體。而創造力必須是在一種放松的狀態下才能產生的，如果天天惦記著吃穿沒解決，惦記著孩子上學沒著落，養老問題沒解決，惦記著明天生病怎么辦，他不會有創造力；沒有后顧之憂，又接受過好的教育，有科技、文化的支撐，這樣才能有創造力。
服務型政府有三個意思：第一個是要更好地為社會服務，為老百姓服務，從理念到工作方式方法，體現權為民所用，利為民所謀；第二就是要提供更多的公共產品和公共服務；第三就是把管理和服務有機統一起來，社會秩序的監管、社會安全的管理必須加強，但是監管的方式要變，怎么變？由過去這種簡單的、單向的政府我說你聽，轉變為共同商量、合作治理，用一種“服務”的方式來進行管理。
以城市管理為例，原來一會兒衛生部門來查你干凈不干凈，一會兒工商來查有沒執照，一會兒建設部門來看你的房子是否違章建筑，一會兒城管來查有沒亂設攤點……屬輪番“轟炸”。現在城管搞聯合執法，有的地方還積極主動執法。如發現這個攤點不符規定，不再簡單粗暴地像過去用車拉了就走，而是主動幫你設計，首先看居民、社會有沒有需求，如果有需求，他會對你網開一面，幫你設計得合乎規范，比如你沒辦衛生許可證，他會來進行抽檢，然后他做一個檢測，最后主動把衛生許可證送上門。這就是寓管理于服務中。
東方早報：地方政府向服務型政府的轉變有壓力嗎？
高小平：社會管理這一塊的服務型政府，現在可能是迫切需要研究的一個新課題，我們原來研究服務型政府主要側重于服務體系建設、社會保障和公共產品的提供等方面。現在提出的社會管理實際上有兩件事：一個是加大社會服務的提供，政府只有把社會的“安全網”織起來，社會管理才能有效，和諧社會才有可能實現；另一方面就是對社會問題的解決。現在只是在加強社會服務這方面探索了一些做法，但是在怎么構建一種社會的穩定系統方面還未從理論上完全解決，甚至可以說尚未破題。
我認為社會的穩定系統與經濟、政治體系是交織在一起的，既然在經濟上政府已不直接插手微觀經濟，為什么社會管理上政府還要直接管微觀的呢？這在終極意義上是說不通的。
民主政治要求讓老百姓參與到管理中來，政府和百姓是一樣的社會中的成員，就應設計出和經濟相適應的一套社會管理體系，即政府要大力發展、培育、規范社會組織，讓社會組織來管理社會成員，這就跟市場經濟統一了。比如地方穩定問題，現在有的地方在搞“小腳老太太的維穩”，讓老太太來做，老太太天天到你那兒去，問你有什么需要我們服務的……讓社會成員自己來進行社會管理，這是一種發展的方向。
