時間：2012-07-19 15:57:43
來源：《文匯報》 2011-02-11 作者：任遠
老齡化問題已成為世界主要國家和主要城市所面臨的共同挑戰，老齡化程度較低的城市可以從老齡化程度較高的城市中學習應對的經驗。同時，不同國家和不同城市又各有其具體的、富有特殊性的老齡化問題。中國老齡化的當下基本背景是：相對于人均經濟收入水平較低而具有更高的老齡化水平，相對于老齡化水平具有更低的社會保障水平，中國正同時經歷著快速的人口老齡化和人口城市化，與此同時，中國是在城鄉二元結構限制著人口城市化的背景下出現的人口老齡化。
城鄉二元結構限制下的人口城市化帶來的現象，就是大量農村勞動力進入城市，但大量在城市中長期居住和穩定工作的外來移民無法獲得當地城市的戶籍。這樣也就帶來了兩種口徑的老齡化，一是用戶籍人口來衡量的老齡化，二是用常住人口來衡量的老齡化。考察中國城市的老齡化問題，必須以此為出發點。
一、老齡化問題在城市化進程中的特殊表現
由于城鄉之間、地區之間存在的戶籍壁壘，在中國出現戶籍人口老齡化和常住人口老齡化有所差別的現象，成為研究中國城市老齡化問題的一個獨特觀察視角。
戶籍人口老齡化是有本地戶籍的老齡人口占所有本地戶籍總人口數的比重，而常住人口老齡化是在本地區常住的老齡人口總數占在本地的所有常住人口的比重。按照最近幾年人口普查的口徑，常住人口是居住在城市半年及半年以上的人口，或者是居住在本地但是離開其遷出地半年以上的總人口數。
從全國來看，戶籍人口老齡化和常住人口老齡化的數值應該是一致的，2009年底我國60歲以上老年人口占總人口的比重為12.5%。但是分到農村地區和城市地區、分到不同地區來衡量老齡化的水平，戶籍人口老齡化和常住人口的老齡化就會不一樣。例如，上海是中國老齡化水平最高的城市。在2009年底，上海的戶籍人口有1400萬，戶籍人口中60歲以上的老年人口有315.7萬，占戶籍人口比重的22.5%；而如果包括常住在上海半年及以上的外來人口，上海的常住人口數量為1921萬人，常住老年人口約331.3萬，以常住人口口徑衡量的上海老齡化水平為17%左右。
上海的常住人口老齡化水平遠低于戶籍人口老齡化的水平。與此相應，我國還有一些地區是人口流出遠大于流入的凈流出地區，其常住人口口徑的老齡化則大于戶籍人口口徑的老齡化；還有一些地區流出人口和流入人口數量都很多，其常住人口老齡化和戶籍人口老齡化也表現出另外的特點。由于城鄉之間、地區之間存在的戶籍壁壘，在中國出現戶籍人口老齡化和常住人口老齡化有所差別的現象，成為研究中國城市老齡化問題的一個獨特觀察視角。
我們一般總覺得大城市的老齡化問題更加嚴重，這對理解中國當前老齡化的實際情況來說，其實是一個似是而非的結論。按照戶籍人口的老齡化來統計，中國大城市的老齡化程度確實比中小城市和農村地區更高。因為相對來說，大城市具有更低的生育率水平，也具有更高的人口預期壽命。從1970年代以來，城市地區實施了比農村更為嚴格的生育控制，基本上都采取了一胎化政策，農村的政策生育水平和實際生育水平一直都高于城市地區。在這個背景下，城市的人口轉變發生得更早，也比全國更早地完成了人口轉變。例如，我國是在1990年代后期基本完成了向“低生育率、低死亡率”的人口轉變，上海在1970年代后期就已經完成了這一過程。同時，由于城市部門在健康與醫療領域的公共投資水平遠高于農村地區，使城市地區的預期壽命又顯著高于農村地區，例如上海的人口預期壽命已經達到82歲左右，女性的預期壽命甚至超過了84歲，而全國平均的出生人口預期壽命為73歲左右。城市地區具有更低的生育水平和更高的預期壽命，使以戶籍人口來衡量的大城市地區老齡化水平比農村地區更高。
但是，以常住人口口徑來觀察，中國大城市的老齡化問題相比于中小城市和農村地區就沒有那么嚴重了。中國城市化水平從1970年代末的15%左右增長到現在的46.6%，主要是大量年輕勞動力從農村地區進入城市，其中約有1.5億的人口并沒有獲得所在城市的戶籍，但他們實際上長期居住甚至是永久居住在城市地區。因此，以常住人口口徑衡量，城市地區的老齡化程度實際上不是高于農村的老齡化程度，而是低于中小城市和農村地區的老齡化程度。目前我國60歲以上人口占總人口的比重為12.5%，以常住人口口徑推算，城市地區的老齡化水平為11%，農村地區則達到14%。并且，對不同城市之間的老齡化程度加以比較，也基本上是城市經濟發展水平越高，用戶籍人口來衡量的人口老齡化程度也越高，但由于這些經濟發展城市所吸納的移民數量越多，以常住人口衡量的老齡化程度反而更低。以第五次人口普查結果為例，長三角所有城市65歲以上人口比重的平均水平為10%，南京、蘇州、杭州和寧波等經濟發達城市的老齡化程度都低于區域城市的平均水平，而經濟發展水平相對較低的城市如泰州等，其老齡化程度反而高于區域水平。
中國以常住人口口徑衡量的大城市老齡化程度是低于中小城市、也是低于農村地區的。同時應該看到，大城市作為充滿發展機會和發展活力的地區，集聚了投資，集聚了富有生產力的人力資源，城市地區的生產力更高，使其具有更大的能力加強老年服務和社會保障以解決老齡化問題。大城市老年人口的退休金和社會保障水平相對更高，老年人口的平均收入水平遠高于農村地區，大城市的健康、醫療、文化等公共服務水平更高，大城市老年人口的預期壽命和健康水平更高，使大城市的老年人口相對具有更加穩定和更有保障的生活。與此相比，農村地區的養老保障還沒有得到完全覆蓋，社會保障的標準也比較低。不少農村地區的老年人口還主要依賴土地和子女來作為自身生活的保障。農村老年人口的貧困率更高，農村老年人口的健康指標和醫療服務獲得狀況更差，農村老年生活所面臨的各種風險更高，等等。這些都說明中國在快速城市化過程中，大城市的老齡化問題相對于農村地區，其實相對不那么嚴重。
中國的城市化將繼續快速推進，目前我國的城市化水平為46%，預計在2030年增長到70%，也就是在未來30年內，繼續有4-5億的農村勞動力進入城市，其中多數是年輕的勞動適齡人口。根據預測，我國城市和農村的老齡化程度都將不斷提高。隨著城市化的迅速推進，在2030年以前農村地區的老齡化增長速度將更快。現在我國的老齡化程度為12.5%，預計在2030年左右將達到25%，屆時城市的老齡化程度為21%，農村的老齡化程度將達到29%。而在2030年以后，由于中國城市化的速度將開始減慢，進入城市的青年移民數量也將相對減少，同時，當前在城市中居住的外來移民群體也將逐步進入老年。如果我們考慮中國戶籍制度改革的推進，會使當前在城市長期居住的外來移民有更大的機會成為擁有城市戶籍的定居居民。即使不考慮戶籍制度改革，利用當前的移民模式做出一個初步預測，可以發現，在2030年到2040年，以常住人口口徑計算的中國農村的老齡化程度雖然仍然高于城市地區，但二者的差距將逐步減少；到2040年以后，城市老齡化程度將快速提高，并超過農村地區的老齡化程度。而且，如果城市戶籍改革的步伐更快，以常住人口口徑來衡量的城市老齡化水平超過農村老齡化的時間也將更早。
因此，從常住人口角度看，在2030年以前的城市老齡化問題，固然是一個重要的問題，但從國家層面上看，農村地區的老齡化問題其實更加嚴峻。而在2030年代以后，城市老齡化問題會以更快速度和更為顯著的壓力表現出來，城市特別是大城市的老齡化問題將成為中國發展的嚴峻挑戰。老齡化問題的這一轉變，也使在應對人口老齡化挑戰的城市發展過程中，相應具有了一個20年左右的機會窗口。從目前到2030年，中國總體的老齡化速度將快速增加，而城市的老齡化速度將穩步增長；2030、2040年代以后，中國總體上的人口老齡化速度將緩慢增長，但城市老齡化速度將高速增加。在2010-2030年左右的時間內，中國的大城市發展不僅要重視解決當前已經面臨的日益嚴重的老齡化問題，更需要為2030年以后快速加劇的老齡社會做好準備。中國需要充分利用高速城市化所帶來的人口紅利，加強社會保障體系建設，加強老年社會服務體系建設，為2030年代以后常住人口老齡化的快速提高積累應對能力。
二、城市化與家庭養老
對人口結構進行宏觀分析，我們可以發現，大量城鄉遷移的年輕勞動力發揮了替代性遷移的作用，降低了城市地區常住人口老齡化的水平。而從微觀家庭角度分析，大量外來人口進入城市也對家庭養老產生了相應影響。
國新辦2010年9月10日發布《中國的人力資源狀況》白皮書稱，2035年，我國2名納稅人供養1名養老金領取者。人社部官員表示，對是否延長退休年齡還在研究，需綜合考慮人口結構和就業情況。（2010年9月14日 新華網）
對人口結構進行宏觀分析，我們可以發現，大量城鄉遷移的年輕勞動力發揮了替代性遷移的作用，降低了城市地區常住人口老齡化的水平。而從微觀家庭角度分析，大量外來人口進入城市也對家庭養老產生了相應的影響。
一種觀點認為，移民群體中年輕人口的比重較高，在降低城市整體老齡化程度的同時，并不能直接地解決本地戶籍家庭的養老服務。因為本地戶籍家庭的養老主要還是以家庭為單位，通過子女來實現服務的。因此，移民對宏觀人口結構的調節作用并不能從微觀上解決本地居民家庭養老的具體困難。如果我們觀察戶籍人口家庭結構的變化，可以發現本地人口家庭日益小型化、子女和父母共同居住的比重逐步減少、夫妻雙方都是獨生子女的家庭養老壓力更大、以及擁有一個子女的家庭中老人生活風險更高，這些發生在家庭生活中的變化，都需要由本地人口家庭中的子女來切實承擔老齡化的壓力。在宏觀人口結構中，常住人口中青年數量的增加對微觀家庭養老并沒有直接的幫助，城市戶籍人口家庭養老面臨嚴峻挑戰。
同樣，從微觀家庭的角度進行分析，我們可以發現，當流動人口從農村進入城市并在城市中長期居住，更加劇了農村留守的老年人口的生活困境。由于年輕子女離開父母到城市就業和生活，農村家庭中子女和老人共同居住的比重隨之下降了，農村老年家庭的空巢數量也在同時增加，統計數據表明，我國農村的留守老人數量約有4000萬，占農村老年人口的37%左右。考慮到農村老年群體很大程度上還缺乏完善的養老保障，更大程度地依靠子女養老，那么，遷徙到城市中的移民不僅不能直接解決城市家庭中的養老問題，并且對農村家庭中的養老本身帶來了更加劇烈的沖擊。
我們也應該看到，城市化過程中的大量移民對微觀家庭的養老服務可以間接地發揮積極作用。正是由于大量農村人口進入城市和在城市長期居住，才能夠為城市解決老年服務提供充足的勞動力供給。本地家庭養老功能的弱化正是通過移民群體所提供的社會服務來加以彌補的，通過養老服務的日益社會化和專業化，能夠緩解城市戶籍人口家庭養老的壓力。而這些家庭養老服務社會化和專業化的主要承擔者是外來移民。養老服務社會化和專業化的發展趨勢將不可避免，機構養老和社區養老服務將不斷發展，充分利用移民的勞動力資源，以及加強對養老服務社會工作者的職業培訓，將為中國大城市應對嚴峻的老齡化挑戰提供重要的人力資源。
三、應對老齡社會挑戰呼喚推進戶籍改革
雖然有大量移民從農村地區進入城市并在城市長期居住，但是戶籍制度限制了外來常住人口轉變為本地市民。這也折射出當前城市戶籍制度改革滯后于大量外來人口在城市長期居住和穩定生活的實際情況。
中國城市戶籍人口老齡化和常住人口老齡化存在差別的根本原因在于，雖然有大量移民從農村地區進入城市并在城市長期居住，但是戶籍制度限制了外來常住人口轉變為本地市民。這也折射出當前城市戶籍制度改革滯后于大量外來人口在城市長期居住和穩定生活的實際情況。已經有多項研究說明了戶籍制度改革對城鄉發展所造成的不利影響；我們可以進一步來討論戶籍改革滯后同樣不利于解決日益嚴峻的老齡化問題。
第一，如前所述，由于戶籍制度改革滯后，中國城市老齡化將在2030年以后出現一個快速加劇的局面，增加了屆時應對老齡化挑戰的難度。
第二，滯后的戶籍制度改革擴大了人口（居住）和戶口的分離，特別是削弱了家庭養老的能力。
第三，戶籍制度改革滯后背景下，外來人口具有相對較低水平的公共服務和社會福利，似乎在當前一定程度地減少了城市公共財政的壓力，但其實只是推遲了養老的風險。外來人口繳納社會保障不足或者不繳納社會保障的情況，使其在進入老年以后難以積累起足夠的養老保障維持自身的老年生活，這樣一來,他們就更加難以在城市中長期生活。同時，如果外來人口回到農村，在當前體制下,他們的社會保障也難以進行轉移和銜接，返鄉的農民工單純依靠土地也難以支持其長期的生活。特別是，如果農村人口在移民過程中已經失去了農村的土地，這些人口的老年保障將變得更加困難。因此，戶籍制度改革滯后使移民群體在老年以后將面臨更加脆弱的生活保障。戶籍壁壘同時將養老風險轉移到經濟更加不發達的農村地區。
第四，滯后的戶籍制度改革阻礙了人力資源的流動，不利于提高城市的生產力。對人口遷移和城市化過程中流動性的限制，阻礙了企業對勞動者的人力資本投資，也削弱了流動人口自身進行人力資本投資的愿望和能力，并因此不能為城市發展提供更高素質的勞動力，阻礙了大城市的產業升級。對流動性限制的另一面是，大城市的中高年齡技術工人由于產業結構調整而面臨失業，但他們不能轉移到其他新興工業化城市中去繼續就業，這在一方面限制了勞動力的充分使用，另一方面也增加了城市的養老負擔。因此，滯后的戶籍制度是不適應市場經濟要求的，對流動性的限制帶來的是人力資源配置效率的下降，帶來的是對移民群體人力資本投資的限制，不利于城市最大化地提高勞動生產力，并因此弱化了城市應對老齡化問題所帶來挑戰的能力。
第五，滯后的戶籍制度改革某種程度上也進一步強化了戶籍人口更高的老齡化水平。國外大城市市區的老齡化程度比農村地區和小城市更低，這是因為城市地區伴有更高的土地價格、更高的生活成本，也更缺乏自然風光景色，人口在進入老年退休時期以后,往往形成一個遷移的高峰。但是在中國的大城市中，卻出現城市的戶籍老齡化程度高于農村，甚至出現在土地價格非常昂貴的CBD地區的老齡化程度甚至更高的離奇現象。造成這種狀況的原因有衛生健康服務資源分布的原因，戶籍制度的限制是另外的原因。因為依托戶籍的社會保障、醫療服務難以轉移和銜接，老年人口難以遷移到農村和其他城市。因此，在不少大城市中，一方面出現中心城區的養老機構供不應求，要排幾年的隊才能得到養老床位，另一方面，郊區和農村的養老機構卻出現了床位的空余。這一現象說明戶籍制度限制了老年人口的流動，加劇了城市的養老問題。
因此，日益突出的老齡社會的挑戰，要求我們加快推動城市戶籍制度改革的步伐。
第一，戶籍制度改革推動移民和城市化。通過發揮替代性遷移的作用，有利于調節大城市的人口結構，增強大城市的競爭性和生產力，有利于為城市發展提供更加充足的勞動力資源，從而有利于解決城市中的老齡化問題。
第二，戶籍制度改革以后，城市需要對更多的城市人口提供更加均等化的公共服務，這樣似乎增加了城市公共財政的壓力，但我們同時也應該看到，外來人口主要是生產力較高的年輕人口，移民本身是有利于城市公共財政積累的，更多的年輕人進入城市社會保障體系，本身有利于城市社會保障基金的平衡。當前那些沒有戶籍的外來勞動者在大城市基本不繳納社會保障費用，或者只繳納很少的社會保障費用，對于緩解城市當前的社會保障基金赤字作用不大。例如，當前上海每年的養老保障基金的赤字約有100億元人民幣，隨著老齡化程度的加深，赤字仍然會繼續擴大。而促進非戶籍人口加入城市保障體系，有利于加強對社會保障基金的積累，也有利于加強對勞動者的勞動權益保障，增加對勞動者的回報率，并在推動城市化過程中促進和提高內需，實現長期的經濟增長，促進城市經濟發展方式的轉型。
第三，需要強調的是,城市化本身是有利于提高老年人口生活質量和社會福利的。城市化往往意味著更良好的衛生、健康、文化、娛樂等公共服務，帶來老年人口的經濟收入、健康水平和預期壽命等各方面的改善。城市化并不是人們想象中的冷冰冰的“水泥森林”，城市化本身能促進解決老齡化的問題，并成為老年人口福利增長的源泉。從這個意義上說，通過戶籍制度改革推動城市化進程，就是促進老年人過上更美好的生活。
在推動中國城市化和引導人口遷移過程中，戶籍制度改革已經得到了較多的關注和研究。從應對老齡社會挑戰的角度看，我們也發現，城市的戶籍制度改革勢在必行，必須加快推進。通過推動移民和城市化，促進城市常住人口向本地市民轉變，逐步為外來人口實施均等化的養老保障和養老服務，不僅有利于緩解其所在城市的社會保障基金的缺口壓力，也有利于實現更加具有包容性的經濟增長，并有利于通過不斷提高的城市流動性來激發城市的活力、提高城市的生產力，這樣才能從根本上積極地應對老齡社會的挑戰，以促進解決大城市的老齡化問題。
在未來10-20年左右，中國整體的人口發展機會窗口將逐步消失，城市老齡化的速度在2030年以后也將進入加快提高的時期，因此，未來的10-20年是中國城市部門應對老齡化挑戰的重要機遇期和準備期。在這一不長的發展機遇期中，戶籍制度改革越早則越為有利，或者說，戶籍制度改革越早則壓力越小。加快完成戶籍制度改革，加快吸納外來人口群體進入城市體系，在城市化過程中重視為適應老齡社會所做的加強養老保障體系建設和社會支持體系建設，成為中國應對日益嚴峻的城市老齡社會挑戰必須完成的任務。(任遠教授在日本東京市政調查會的講演)
