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2024年11月24日
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原題：莫讓“頂層設(shè)計(jì)”走形
改革的頂層設(shè)計(jì)一個(gè)最根本的目標(biāo)，就是要調(diào)整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨脹。強(qiáng)調(diào)改革的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)改革進(jìn)入打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段，就是要“攻”調(diào)整利益格局、遏制既得利益膨脹這個(gè)“堅(jiān)”。
在改革進(jìn)入“深水區(qū)”、攻堅(jiān)在即的今天，“改革的頂層設(shè)計(jì)”問(wèn)題引起人們廣泛關(guān)注。這一概念，表達(dá)出我們對(duì)推進(jìn)全面改革的一種新認(rèn)識(shí)。但從實(shí)際情況看，人們對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的理解并不一致，甚至存在不少認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。澄清這些誤識(shí)，無(wú)論對(duì)準(zhǔn)確把握改革的目標(biāo)和方向，還是對(duì)拿捏改革尺度，都非常重要。
在我看來(lái)，“改革的頂層設(shè)計(jì)”不是一個(gè)空泛的概念，也不是一個(gè)什么都可以隨便往里裝的筐，而是針對(duì)現(xiàn)階段改革狀況提出的戰(zhàn)略思考，至少在四個(gè)方面應(yīng)有明確的界定。
頂層設(shè)計(jì)不是事無(wú)巨細(xì)的執(zhí)行方案
在科技領(lǐng)域，一談到“設(shè)計(jì)”，人們往往會(huì)聯(lián)想到為完成某件事情提供具體的圖樣、實(shí)施方案，總之和落實(shí)有關(guān)，因而越具體、詳盡越好。但是，體制改革意義上的設(shè)計(jì)卻不是這樣。尤其頂層設(shè)計(jì)，更不能如此。頂層設(shè)計(jì)的確切含義，應(yīng)當(dāng)是明確改革方向，劃定改革邊界，為來(lái)自第一線(xiàn)的改革探索留出空間，降低改革的風(fēng)險(xiǎn)。
這首先是因?yàn)椋覈?guó)地域廣闊，發(fā)展程度不一，各地條件千差萬(wàn)別，即使是常規(guī)性工作，尚且不能完全按一個(gè)模式進(jìn)行，更何況改革，尤其是整體性改革。指望制定一個(gè)在所有時(shí)期、所有情況下對(duì)全國(guó)所有地方都適用的詳細(xì)規(guī)劃，然后大家不折不扣地來(lái)執(zhí)行就行，顯然是天真可笑的。其次是因?yàn)椋娴摹⒄w性的改革涉及各種最復(fù)雜的關(guān)系和矛盾，會(huì)遇到各種不確定因素。不可能設(shè)想，我們對(duì)所有這些關(guān)系、矛盾、因素及其變化都了如指掌，提出一一對(duì)應(yīng)的解決方案。我們?cè)?jīng)假設(shè)，因?yàn)檎莆罩茖W(xué)理論，我們能夠通過(guò)制定和實(shí)施包攬一切的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和需求的完全平衡，并因此而選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在這方面，歷史已經(jīng)給了我們足夠深刻的教訓(xùn)。
特別需要指出，如果普通人這樣理解頂層設(shè)計(jì)，可能僅僅是個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題；但是，一旦掌握著權(quán)力的部門(mén)和決策者也如此理解，那就可怕了。按照這樣的思路推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)，最可能的結(jié)果是：公權(quán)力本來(lái)是改革的對(duì)象，現(xiàn)在卻成了改革的主體，于是，改革變成了權(quán)力對(duì)社會(huì)的包攬和管制，變成了掌權(quán)者自?shī)首詷?lè)的游戲。
強(qiáng)調(diào)改革有發(fā)生這種異變的可能，絕非危言聳聽(tīng)。在實(shí)踐中，我們已經(jīng)在一些部門(mén)的所謂“改革創(chuàng)新”中看到了這種變形。從這個(gè)角度講，一些學(xué)者對(duì)“頂層設(shè)計(jì)”的前景懷有憂(yōu)慮，甚至進(jìn)而對(duì)這個(gè)提法持保留態(tài)度，也可以理解。這樣的“頂層設(shè)計(jì)”，本質(zhì)上反映的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的思維。
必須摒棄把頂層設(shè)計(jì)等同于權(quán)力集中的誤識(shí)，防止把頂層設(shè)計(jì)看作新一輪權(quán)力上收的起點(diǎn)。改革應(yīng)是上下互動(dòng)的過(guò)程。一方面，中央為改革提供明確的理念、思路、原則和框架；另一方面，地方和基層在給定的條件范圍內(nèi)放開(kāi)手腳，進(jìn)行探索。這恰恰是鄧小平一直堅(jiān)持的思路。鄧小平強(qiáng)調(diào)，黨的好政策不是靠少數(shù)人坐在辦公室里想出來(lái)的，而是廣大黨組織、黨員和人民群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的。我們黨把這些好的經(jīng)驗(yàn)加以概括、總結(jié)，才形成了黨的正確決策。這一思路，今天我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)堅(jiān)持。
所以，在重視改革的頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，很重要的一條，就是要警惕和防止計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的復(fù)活。
頂層設(shè)計(jì)不只是中央的事情
對(duì)頂層設(shè)計(jì)認(rèn)識(shí)的另一個(gè)誤區(qū)是，一聽(tīng)到“頂層”這個(gè)詞，一些人就以為是指最高層，好像頂層設(shè)計(jì)只是中央的事情。這是不對(duì)的。頂層設(shè)計(jì)是系統(tǒng)論的概念，其基本含義是，把要做的事情看作一項(xiàng)系統(tǒng)工程，著眼于把事物的整體性和可操作性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)籌思考和規(guī)劃。系統(tǒng)是由若干要素以一定結(jié)構(gòu)形式聯(lián)結(jié)構(gòu)成的具有某種功能的有機(jī)整體。系統(tǒng)作為一個(gè)概念是相對(duì)的，世界上任何事物都可以看成是一個(gè)系統(tǒng)。因此，一方面，一個(gè)系統(tǒng)由許多個(gè)要素共同組成；另一方面，每個(gè)要素本身又是更小的要素組成的系統(tǒng)，只是在母系統(tǒng)中作為子系統(tǒng)存在罷了。
所以，正確的理解，應(yīng)該是把頂層設(shè)計(jì)視為整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)。每個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)都可以有自己的頂層設(shè)計(jì)，都要對(duì)頂層設(shè)計(jì)負(fù)起責(zé)任。把全黨全國(guó)作為一個(gè)系統(tǒng)，黨中央便是頂層設(shè)計(jì)的責(zé)任人；把省、市、縣分別看作系統(tǒng)，各省、市、縣也應(yīng)有自己的頂層設(shè)計(jì)。至于基層，更是一個(gè)越來(lái)越有必要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展、文化發(fā)展和社會(huì)治理統(tǒng)籌起來(lái)進(jìn)行考慮的系統(tǒng)。
因此，應(yīng)該把頂層設(shè)計(jì)作為下一步地方和基層推進(jìn)改革的一項(xiàng)基本要求。近年來(lái)，由于不斷深化的改革的推動(dòng)，在不少地方和基層的改革嘗試中都可以看出，頂層設(shè)計(jì)的理念在不斷強(qiáng)化，頂層設(shè)計(jì)的原則得到運(yùn)用。但是，也必須承認(rèn)，全面而言，改革的狀況不容樂(lè)觀。除了相當(dāng)一些地方缺乏改革動(dòng)力外，還有相當(dāng)一部分地方的創(chuàng)新停留在就事論事上，停留在一次次“雨過(guò)地皮濕”的活動(dòng)上，缺乏整體性和系統(tǒng)性，治標(biāo)不治本，充其量只能收到“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的效果，甚至往往連這樣的效果都沒(méi)有。改變這種狀況，迫切需要頂層設(shè)計(jì)理念的普及。
片面地把“頂層”理解為高層，在實(shí)踐中還往往導(dǎo)致這樣一種情況：一些部門(mén)出于自己的考慮，加強(qiáng)垂直管理，對(duì)地方和基層提出各種要求，作出各種限制，客觀結(jié)果是拿走了本屬于地方和基層的權(quán)力，卻把更多的責(zé)任留給下面，使得地方和基層在本地域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)無(wú)從談起，嚴(yán)重挫傷地方和基層推進(jìn)整體改革嘗試的積極性。因此，規(guī)范部門(mén)的權(quán)力，是改革頂層設(shè)計(jì)一項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容。
頂層設(shè)計(jì)不是部門(mén)設(shè)計(jì)
從系統(tǒng)論角度講，或全國(guó)，或一個(gè)省、一個(gè)市、一個(gè)縣，都可以當(dāng)做一個(gè)系統(tǒng)來(lái)設(shè)計(jì)。由此似乎可以推定，一個(gè)部門(mén)同樣可以作為一個(gè)系統(tǒng)來(lái)設(shè)計(jì)。我們不得不說(shuō)，這恰恰又是一個(gè)重大的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。的確，每個(gè)部門(mén)都有自己的工作，都可以為改進(jìn)工作進(jìn)行探索和創(chuàng)新，從更深層次上說(shuō)，還可以用頂層設(shè)計(jì)的理念進(jìn)行深度探索和創(chuàng)新。但這個(gè)道理卻不能簡(jiǎn)單地搬用到政治體制改革領(lǐng)域里。政治體制改革，本質(zhì)上是公權(quán)力的改革，是公權(quán)力的重新分配和調(diào)整。部門(mén)作為現(xiàn)行權(quán)力格局的一部分，是典型的構(gòu)成公權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)行的要素，應(yīng)當(dāng)作為改革的對(duì)象被納入頂層設(shè)計(jì)中，而不是改革的頂層設(shè)計(jì)的承擔(dān)者。在這方面，它和作為一個(gè)系統(tǒng)的省、市、縣有著重大的不同和區(qū)別。
現(xiàn)階段改革中往往有一種傾向，就是自覺(jué)不自覺(jué)地把改革創(chuàng)新混同于工作任務(wù)，把它們布置到部門(mén)中去落實(shí)。部門(mén)工作同樣需要?jiǎng)?chuàng)新不假，卻不是改革的本義，至少不是改革的主要內(nèi)涵。
部門(mén)通常是為完成常規(guī)工作而設(shè)立。相反地，改革則是要打破常規(guī)。在這一點(diǎn)上，二者實(shí)際上存在矛盾。把改革的重任交給部門(mén)，就是要求以常規(guī)工作為基本職能的部門(mén)把打破常規(guī)作為自己的任務(wù)，這就如同把管理雞群的任務(wù)交給黃鼠狼。在這里我絕無(wú)貶低部門(mén)工作的意思，在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中，部門(mén)工作自然有其不可或缺的意義。我只是想說(shuō)明，用這個(gè)思路來(lái)推進(jìn)改革是不行的。
把改革頂層設(shè)計(jì)分解到部門(mén)去設(shè)計(jì)，最直接的結(jié)果有二：一是架空改革，二是改變改革的實(shí)質(zhì)。
說(shuō)它架空改革是因?yàn)椋@個(gè)過(guò)程本身就是一個(gè)消解改革的過(guò)程。鄧小平曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，改革是社會(huì)主義制度的自我完善。為什么需要完善？就是因?yàn)榇嬖诓荒敲赐晟频姆矫妗６诹至挚偪偟牟煌晟频姆矫嬷校钔怀龅模褪菣?quán)力配置不夠合理，運(yùn)行機(jī)制不夠健全，從而使我們執(zhí)政不夠科學(xué)。因此，調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)、理順權(quán)力關(guān)系、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行是改革的題中應(yīng)有之義。但是，上述“落實(shí)”式的改革首先把體現(xiàn)權(quán)力配置現(xiàn)狀的部門(mén)排除在外，這就使改革沒(méi)有了對(duì)象，進(jìn)而失去了理由。
這樣一來(lái)，改革中許多問(wèn)題的性質(zhì)就被改變了：該不該擁有某種權(quán)力的問(wèn)題變成了怎樣使用這種權(quán)力的問(wèn)題；要不要還權(quán)于社會(huì)的問(wèn)題變成了怎樣加強(qiáng)對(duì)社會(huì)控制的問(wèn)題；要不要適度分權(quán)的問(wèn)題變成了權(quán)力如何自我限制和約束的問(wèn)題；等等。總之，用把改革變成部門(mén)任務(wù)的方式代替頂層設(shè)計(jì)，或者把頂層設(shè)計(jì)等同于部門(mén)設(shè)計(jì)的簡(jiǎn)單相加，必然導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)的變形和改革的變質(zhì)。我多次強(qiáng)調(diào)的改革“部門(mén)化”和“碎片化”，即為所指。
頂層設(shè)計(jì)必須以調(diào)整利益格局、遏制既得利益膨脹為目標(biāo)
由于長(zhǎng)期執(zhí)政理念和執(zhí)政思路存在問(wèn)題，我們形成了一套不夠合理、不夠科學(xué)的執(zhí)政體制。對(duì)這套體制的弊端和缺陷，鄧小平早在1980年的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中就有全面而系統(tǒng)的概括。改革進(jìn)行到今天，盡管成就之偉大有目共睹，但我們也不能不承認(rèn)，這些弊端和缺陷，在現(xiàn)實(shí)中仍大量存在。針對(duì)這些弊端和缺陷提出的一系列改革任務(wù)，遠(yuǎn)未完成。
之所以未完成，是因?yàn)檫@種改革比想象的要難。其中最難就難在，權(quán)力的背后是利益，權(quán)力配置背后是各種資源（包括經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、社會(huì)資源、文化資源）和利益的分配。不合理、不科學(xué)的體制，不僅僅使權(quán)力運(yùn)行狀況不佳，而且還會(huì)沉淀出不合理的利益格局。今天的改革已然到了一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)：不去觸動(dòng)權(quán)力配置背后的利益格局，對(duì)既得利益作出明確限制，很難取信于民。
這幾年公眾中開(kāi)始出現(xiàn)對(duì)改革失望的情緒，既非我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠快，也非老百姓沒(méi)有得到任何實(shí)惠。很重要的一個(gè)原因是，改革在不少方面不是限制，而是加強(qiáng)了既得利益的地位。特別是，在改革“部門(mén)化”、“碎片化”的情況下，一些機(jī)構(gòu)借改革為名，行擴(kuò)權(quán)之實(shí)，“改革創(chuàng)新”成了強(qiáng)勢(shì)群體、強(qiáng)勢(shì)部門(mén)攬權(quán)擴(kuò)權(quán)的工具，更令社會(huì)怨聲不斷。前幾年吳敬璉先生就明確指出，部門(mén)利益和既得利益的干擾，是深化改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最主要的障礙。他認(rèn)為，一個(gè)很令人擔(dān)憂(yōu)的現(xiàn)象，就是不少部門(mén)明目張膽地把部門(mén)利益置于國(guó)家利益和民眾利益之上，部門(mén)利益和強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)結(jié)合得越來(lái)越緊密。看這些年權(quán)力越來(lái)越向部門(mén)集中的勢(shì)頭，便可斷定此言不虛。至于愈演愈烈的腐敗現(xiàn)象，不過(guò)是對(duì)權(quán)力節(jié)制不力而必然長(zhǎng)出的毒瘤而已。
因此，改革頂層設(shè)計(jì)一個(gè)最根本的目標(biāo)，就是要調(diào)整不合理的利益格局，遏制既得利益的膨脹。強(qiáng)調(diào)改革頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)改革進(jìn)入打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”階段，就是要“攻”調(diào)整利益格局、遏制既得利益膨脹這個(gè)“堅(jiān)”。盡管調(diào)整權(quán)力和利益格局、觸動(dòng)既得利益不是一件容易的事情，會(huì)遇到各種各樣的阻力，尤其是來(lái)自體制內(nèi)的阻力，但執(zhí)政黨拿出“壯士斷腕”的勇氣沖破這些障礙和阻力，改革才會(huì)有光明的前景。離開(kāi)了這一點(diǎn)，無(wú)論談改革，還是談頂層設(shè)計(jì)，都沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義。
