“受不了深圳的房租半年就加一次,受不了找個好的房子好難,受不了經常搬家的無奈,受不了在深圳沒有家的感覺,咬咬牙把這幾年辛苦攢下的錢再加上借的錢,買了一套小產權房。但還是擔心呀,小產權房是沒有保障的。但是對我們這種低收入的家庭,現在下有小上有老,能怎么辦?哎呀!”在深圳打拼了幾年,已經成家生子的李先生這樣抱怨道。
抱怨歸抱怨,每平方米不到4000元的房價還是吸引了無數像李先生這樣的普通階層將家安在了令人不安的“小產權房”里。公開數據顯示,截至2011年年底,深圳市共有小產權房37.94萬棟,建筑面積高達4.05億平方米,占據了深圳市總建筑面積的半壁江山。若按人均居住面積20平方米計算,深圳的“小產權房”足以容納這座城市的所有人口!
對個人來說,“小產權房”介于有產權與無產權的模糊狀態中;對政府來說,“小產權房”涉及城市規劃、房屋建設管理、房價調控、盤活土地存量等問題;而對于產權制度尚處于轉型階段的中國來說,“小產權房”則直指中國的基本物權制度。涉及面頗廣的“小產權房”具有牽一發而動全身的效應。
今年5月25日,醞釀了兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》出臺,有關方面把“土地分類確權,促進土地產權明晰化”排在近期工作的首位。這份方案立即激起了媒體和專業人士針對“小產權房”問題的新一輪討論。為了解“小產權房”的現狀及可能解決的方案,《南風窗》記者前往深圳進行調查。
生態
盡管討論很熱烈,但傳遞出來的信息卻很矛盾。媒體報道呈現出截然相反的兩種態度。一種表示了樂觀心態,認為確權勢在必行;一種則指出,確權仍未見跡象,只是一廂情愿。正值輿論爭論不休,深圳市常務副市長呂銳鋒明確表態,對于“小產權房”可能合法化的解讀是不正確的,“對于非法房地產和違法建筑,深圳將堅決打擊、不給出路!”
“這次風聲這么緊,是不是不讓賣了?這樓會不會被拆了?”《南風窗》記者在深圳市布吉鎮南嶺村的一個售樓處詢問?!霸趺磿??我們不是還開著門嘛。絕對可以放心。這棟樓幾乎都賣完了,全部都是外面的人(非本村),對面那棟也是我們老板開發的。如果要拆,不可能現在還在建。前兩天電視上還在講有可能拿到產權證。”負責一棟30層住宅樓銷售的售樓小姐這樣安撫記者。
這棟樓位于南嶺村金坑大道旁的一個“小產權房”小區。此處距離深圳羅湖火車站不到10公里,交通方便,通車不久的輕軌也經過附近。記者在小區里走訪后發現,在官方強硬表態和輿論的連日關注之下,氣氛顯得有些異常,并不像售樓小姐所說的那么輕松。小區里每隔幾步就能見到一家掛著“房屋租售”的門店,可見往日房屋交易的火爆景象。但令人奇怪的是,幾乎所有門店都關門了,連招牌上的聯系電話也都統一用報紙遮擋或者干脆挖掉了。
附近一間裝修店的老板告訴本刊記者,“最近才關的,老板很快就會回來?!毙^入口處的一家房屋中介的卷簾門下拉了一半,里面坐著幾個人。記者提出要租房或者買房,一個老板模樣的人先是報出了“3房1廳30多萬”的價格,然后細細打量了一下本刊記者,顯得警惕起來,連聲說“我們不賣這里的房”。
唯獨上述售樓處沒有遮遮掩掩,不僅在門口擺出了“××花園2房2廳36.8萬”的信息,還在樓盤一樓大廳里擺出了樓盤模型和戶型效果圖?!拔覀兝习鍙拇謇镔I下土地,你要買房的話,是跟我們簽,不是和村里。除了這棟,里面還有一棟是我們的。”售樓小姐告訴本刊記者。
“小產權房”當前的發展態勢已遠遠超出了人們的想象。記者粗略計算了一下,南嶺村這個被3條平行的馬路分割成4排的小區里,竟有大約60棟高達100多米的30層住宅樓。小區里沒有任何公共用地,除了高樓就是不到10米寬的道路。這么多大樓緊挨著,讓人備感壓抑。距離這個小區不遠的地方,還有一處布局相似但規模較小的“小產權房”小區。
在深圳工作的鐘先生早在2010年就在大梅沙附近買下一套100平方米左右的“小產權房”,只花了20多萬元?!拔屹I房的小區和普通的商品房小區是一樣的,很寬敞。”鐘先生告訴本刊記者。的確,本刊記者走訪了其他一些“小產權房”小區,從外觀上與其他商品房小區幾乎沒有差別,但是售價卻普遍便宜一半以上。
在深圳市寶安區沙井街道,本刊記者看到,這里已經建好的樓盤整齊開闊,頗有人氣,另外還有幾個樓盤仍在建設中。據悉,這附近八九成的樓盤都是“小產權房”。
“小產權房”在深圳的官方名稱是“歷史遺留違法建筑”。雖然頂著“違法”的帽子,深圳“小產權房”的交易幾乎處于公開狀態?!按蠹叶荚诠_賣。我有朋友在關外一個街道辦工作,他不久前還打電話讓我買‘小產權房’,說有好推薦。連他們街道辦的都在幫著賣?!奔易∩钲诘男≈芨嬖V本刊記者。
問題
正如李先生擔心的那樣,“小產權房是沒有保障的”。楊林律師告訴本刊記者,在他看來,區分“小產權房”主要看兩個標準,一是看權利歸屬,二是看能不能進入市場流通。在權利歸屬不明,交易不受法律保護的情況下,“小產權房”糾紛頻出。
楊林律師告訴本刊記者,他所接觸的糾紛主要有幾類:一是當事人之間的確權,比如說出賣方事后反悔了,要求確認土地權利仍屬于自己,而不是買房者;二是違約糾紛,與普通商品房一樣,可能存在付了錢沒交房、重復交易等情況;三是拆遷征地補償的爭議。房子買下來后,遇到拆遷征地,“很多情況下,征地款被原地主強行拿走”。據媒體報道,近期在沙井街道就發生了數起因土地糾紛引起的維權事件。
“小產權房”得不到保障的體現是一方面容易導致糾紛,另一方面這些糾紛找不到制度內的解決途徑。將糾紛留在社會層面內部消化,其結果可能會導致社會矛盾激化,使得各種不可控的非正式權力規則在坊間流行。在深圳市龍崗區執業的一位律師告訴本刊記者,這樣的案件他們都不愿意代理,法院根本不受理。
在楊林律師看來,一味否認“小產權房”,在管理上一片空白,其后果除了糾紛無法正常解決以外,還存在更嚴重的問題。對政府來說,“小產權房”對正常的房地產交易市場造成了沖擊;其次是社會治安留下了隱患;再次是建筑質量和城市合理規劃無法得到保障。
一方面是官方措詞嚴厲的表態和制度缺失的潛在風險,另一方面卻是“小產權房”交易市場的風生水起。“當然沒有產權證,沒有任何證件,就是我和農民兩個人簽了合同?!庇浾邌柕浇灰资侨绾芜M行的,鐘先生這樣回答。盡管“小產權房”存在諸多風險,但即使是熟識法律的法官也抵擋不住低價的誘惑。一位法官向本刊記者透露,“我們法院有幾個法官也買了?!?/p>
面對種種問題,該建的樓還是建了,該買的還是買了,不論是土地所有人,還是開發商,還是像李先生、鐘先生一樣的普通市民,似乎都愿意承擔未知的風險。或者,他們其中某些人深知“法不責眾”,在提倡“先走一步”的深圳,總是能夠將風險化于無形之中。
一位熟悉建設行業的人士告訴本刊記者,“小產權房”從報建到銷售,其中涉及多個政府部門,首先是所在街道辦,然后是區一級的土地管理部門,最后是市級的國土規劃和住建部門。常年在深圳從事房地產法律業務的楊林律師告訴本刊記者,之所以能夠闖過這么多道關卡,一方面是因為目前政府缺少針對“小產權房”進行管理的法律依據,另一方面政府部門很容易被疏通關系,沒有進行具體監督。
據了解情況的人士向本刊記者透露,長期以來,深圳市法院一律不受理因“小產權房”的流通、買賣而產生的糾紛案件,但是目前有關方面正在研究,“準備開口子了,今年底之前肯定會放開”。這顯示,事情往積極的一面邁進了一步。然而,即使法院愿意受理了,法律依據是什么呢?正因為法律依據的缺失才使得“小產權房”長期游離于正式制度之外。
破局
“小產權房”的種種問題并非深圳獨有。在全國范圍內,根據調查,過去15年間“小產權房”總竣工面積占城鎮住宅竣工面積的比重高達10%左右。
2012年2月,國土資源部提出今年要試點清理“小產權房”,并明確表示,不得對“小產權房”進行確權發證。次月,國土部更提出,要大規模清理“小產權房”。數月后,隨著《總體方案》出臺,深圳作為土地管理制度改革綜合試點也正式啟動了,國土資源部部長徐紹史出席了啟動儀式。這被解讀為深圳將為全國的“小產權房”問題探路。
實際上,深圳曾在1999年、2001年、2004年和2009年多次出臺有關法律法規,試圖解決“小產權房”問題。然而,據一位已經開發“小產權房”樓盤10幾年的房地產商告訴媒體,“幾乎每次政府高調打擊,都會引發另一輪搶建高潮……因為幾乎每次高調打擊后,都有部分違章建筑拿到房產證?!?/p>
楊林律師曾多次參與“小產權房”有關法律問題的討論。他認為,利益涉及面太大,使用強拆、一刀切等做法阻力太大。但如果無條件確權,又與目前中國的土地制度不符,而且容易對房地產市場造成強烈沖擊。因此楊律師提出,最合理的做法應當是進行疏導,“有條件的確權”。楊律師透露,深圳市法院系統受委托正在開展大規模的“小產權房”調研項目?!暗谝徊骄褪且宄闆r,是村民的宅基地,還是集體自留地或者是投資商合作開發建成的?!蹦壳霸撜{研正在進行中,對于調研何時結束,并無確切消息。
調研是第一步。楊律師認為,要根本解決問題,應該在物權制度上虛化所有權概念,強調使用權概念。據楊律師介紹,廣東省1995年曾出臺法規,提出農村非耕地以外的自留地可用以抵押。這意味著集體土地使用權在一定程度上可以進行有限流通。在司法實踐中,2008年北京宋莊畫家村的李玉蘭案被認為是司法上破解“小產權房”僵局的代表性案例。該案中,2002年以4.5萬元出售農村房屋給李玉蘭的村民,在2006年提出要收回房屋。法院雖然根據集體土地不能買賣的法律判決合同無效,支持村民收回房屋,但是認為導致合同無效的主要責任在村民。在李玉蘭提出反訴后,法院以村民損害了李玉蘭的信賴利益為由,再加上土地和房屋增值部分,共判處村民賠償李玉蘭近28萬元。此后,北京法院還做出了多次類似判決。
類似案例在一定程度上給予“小產權房”購置者司法保障,但正如深圳一樣,據本刊記者了解,此類糾紛在全國范圍內通過法院解決的案例屈指可數。楊律師認為,如果既要維護目前的土地基本制度,又要給法院提供堅實的法律判決依據,可行的辦法是所有權和使用權分離,認可“小產權房”在使用權意義上的交易。
這一步確認后,政府就可以制定法規,對“小產權房”的規劃、報建、驗收和出讓等進行管理,改變目前的混亂狀態。然而,在楊律師看來,政府介入管理,就涉及政府是否從集體土地上分利的問題。在目前強調土地財政的情況下,這種狀況似乎不可避免。再者,“小產權房”只要進入流通領域,必然對目前的房地產市場造成沖擊。楊律師認為,這種情況下,政府有可能采用限購、限貸和限價等政策措施。
“不怕,有什么怕的,反正便宜,收回去就收回去了。”當本刊記者問鐘先生是否擔心房子被收回去時,他這樣回答。然而,對于許多居住在“小產權房”里的人來說,也許并沒有這樣的底氣。這樣一種游離在制度之外,但又與民生緊密聯系在一起的交易領域,政府選擇無視和一味否認顯然不是一個最佳選項。