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2024年11月24日
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一位經常參加政府宴請的駐華使館官員曾這樣告訴記者，中國有著最好的酒店、最貴的食物和令他們“羨慕不已”的輕松記帳。
今年股市里有一個“真實的笑談”。3月26日，國務院召開第五次廉政工作會議提出“禁止用公款購買香煙、高檔酒和禮品”。第二天，白酒板塊全線重挫。中國的高檔酒被誰喝掉？“答案已經揭曉。”
財政預決算、“三公經費”，這些“政府辦了什么事、花了多少錢”的賬目要不要公開？
對此，2007年發布的《政府信息公開條例》明確了“陽光政府”的信息公開要求：“凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開。”
但條例自2008年5月1日正式施行以來，不愿公開、不敢公開、不屑公開現象普遍存在。
《中國經濟周刊》獨家授權發布的清華大學《中國市級政府財政透明度研究》報告，將研究主體定位在了比省級財政更為細化的市政府：據當前可獲得信息最近、最完整的2010年數據顯示，81個市政府，達到全國財政透明平均水平的僅43%。即使將平均水平作為及格線，多數市政府“不及格”；如果按照“60分及格”的標準，則僅有7個城市過線，及格率僅為8.6%。
在財政公開的信息中，政府更愿意公開預算，而不是決算。而對于預算外花銷，81個市政府無一公開。分析證明，人均GDP、外貿因存度和領導人是影響財政透明度的三大因素。
清華大學公共管理學院經濟學教授俞喬告訴《中國經濟周刊》，地方政府就像是上市公司，政府本質上也是經濟單位，需要向所有利益相關者公開信息。只有信息公開透明化，才能保障民主化的進一步實現。
公共財政研究三個核心問題：政府的收入從何而來？政府的開支用到何處？政府的財務如何管理？
財政收入來源于對社會公眾的強制性征收，政府開支應用于提供公共產品以增進公眾福利水平。公眾是委托人，政府為代理人，公共財政的透明就是解決信息不對稱導致政府代理人問題的關鍵一步。
2011年起，清華大學《中國市級政府財政透明度研究》課題組對中國地級以上的市政府財政透明度進行研究，包括22個省（不含臺灣省）、5個自治區的地級市政府與4個直轄市政府，未含縣級市政府。以2010年國內生產總值（GDP）為標準，從全國22個省、5個自治區中選取經濟發展水平最高的3個地級以上城市及4個直轄市為研究樣本。其中青海和西藏由于其統計年鑒只統計省會城市，所以此次樣本城市共計81個，占全國283個地級以上市近1/3。
由于各類統計數據發布的滯后性，2010年為當前可獲得信息最近、最完整的年份，依據此分析該年市政府財政透明度。
81個城市財政透明度及格僅7個，及格率為8.6％，
其中北京第一，石河子最末
根據IMF（國際貨幣基金組織）《貨幣和財政政策透明度良好做法守則》，并結合中國的實際情況，《中國市級政府財政透明度研究》提出了衡量財政透明度的8項指標：
（一）公布政府的結構和職能；
（二）公布顯示政府與其他公共部門關系圖；
（三）公布2011年預算內財政報告；
（四）公布政府性基金、土地出讓金、三公消費、政府負債信息；
（五）公布2010年預算執行情況的報告；
（六）公布2010年決算報告；
（七）公布2010年預算會計基礎（現金制/收付制）以及編制和介紹預算數據所使用的標準；
（八）公布2010年預算外活動、債務和金融資產、或有負債和稅收支出信息。除第四項指標是根據我國市級政府的實際情況增加的內容外，其余所有指標為IMF規定的國際通用標準。
將所選出的81個城市根據8項指標的得分加總，得出各市級政府財政透明度指數排行。
結果表明：全國平均值3.46分，僅占滿分8分的43%。總體而言，中國市級政府財政透明度處于不及格的狀態。
其中，北京得分最高為6分，占滿分的75%；上海其次，為5.75分，占滿分的72%；此外，得分占滿分的比例超過60%（4.8分）的城市還有南陽、成都、宜昌、三亞、杭州；加總共7個城市，僅為81家城市的8.6%；若以80%為良好表現（6.4分），則81個城市中無一達標。
得分在4分以上（占滿分比例50%以上）的城市有34個，為81家城市的42%。
得分最低的十個城市依次是：酒泉、邯鄲、煙臺、拉薩、洛陽、烏魯木齊、松原、包頭、慶陽、石河子。
除北京、上海、成都、杭州外，其余直轄市、省會城市、計劃單列市與其他地級市相比較，在財政透明度方面并無明顯優勢。
預算透明，決算隱秘，預算外不公布
在8個單項指標中，得分最高的是（一）公布政府的結構和職能，得分為0.93分，也就是說在幾乎所有城市的政府網站上都可以找到諸如組織結構框架、主要領導簡介等內容。
并列排名第二的是（三）公布2011年預算內財政報告和（五）公布2010年預算執行情況的報告，均為0.77分。一個值得注意的現象是，應該同步公布更彰顯“透明度”的預算和決算，政府往往總是選擇其中一項公布，且公布預算的情況要遠遠好于公布決算的情況——（五）公布2010年預算執行情況的報告為0.77分，而（六）公布2010年決算報告僅為0.21分。
至于（七）公布2010年預算會計基礎（現金制/收付制）以及編制和介紹預算數據所使用的標準得分情況依然很低，為0.05分。因為會計使用方法的不同，如果不公布所用標準，公眾在對其預算、決算情況進行監督的時候將無法找到可依據的途徑。
令人更加遺憾的是，得分最低的（八）公布2010年預算外活動、債務和金融資產、或有負債和稅收支出信息，得分情況的均值為0，也就是說在被調查的81個城市中，沒有一個城市的政府公布預算外活動，而這一項也是最容易揮霍各地政府積攢的“小金庫”的地方。
其中特別要說明的是，（四）公布政府性基金、土地出讓金、“三公消費”、政府負債信息得分為0.2分。這一項并不是IMF財政透明度手冊中的項目，而這一項也是極富中國特色的一項，是容易產生“小金庫”的場所。政府性基金可以用于各地市政府投入企業的資金，可以存放在企業之中，在花費時方便使用。土地出讓金更是作為各地市政府財政來源非常重要的一項。另外諸如“三公消費”、政府負債等都是近年來通過媒體和公眾的輿論監督而備受矚目的項目。遺憾的是，這些資金的使用情況都處于幾乎不透明的狀態之中。
影響財政透明度的三大因素：人均GDP、外貿依存度和領導人
人均GDP、外貿依存度和市級領導人的教育背景和任職背景，在這三個因素中，外貿依存度和市級領導人的教育背景對財政透明度的影響最大，而人均GDP與財政透明度基本呈正相關。外貿依存度是對外開放程度的一個重要衡量指標，對外開放往往意味著信息對外公開；領導人本身所受教育對他在任期間的社會治理方式有直接的影響。
外貿依存度是當地進出口總額和GDP的比值。外貿依存度決定該市經濟對外開放程度。外貿依存度越高，反映出來的對外開放程度就越高，經濟就越傾向于外向型。外部流動資金更傾向于流向信息完全的市場，因為掌握的信息越完全，信息不對稱所帶來的逆向選擇和道德風險就越小，交易成本就越低，投資的風險就越低，收益就越有保障。
腐敗的投資環境勢必增加了發展外貿的交易成本，所以，發展進出口貿易需要透明公開的環境，讓資金能夠順暢地流動，從而帶動生產與消費。從這個角度來看，財政透明度和外貿依存度的關系就很好理解了，外貿依存度越高，所在地的政策環境就越需要公開透明，所以財政也就越透明。因此，外向型經濟的發展對公共財政透明有著正向的顯著影響。
另一方面，中國一直奉行政府主導經濟的發展模式。作為主要領導的市委書記對其轄區發展有直接作用，而任職前的教育背景直接影響到施政行為。一般而言，教育程度越高，其視野就越開闊，思考問題的角度亦從大處著眼。接受過在國民教育序列中的正規本科教育的市委書記分析問題的角度一般較傾向于理性思考，而沒有正規教育的書記易于根據長期基層經驗判斷。
就公共財政信息公開而言，有正規本科學歷的書記傾向于支持信息公開，并可能在制度化上做一定的努力；而沒有正規本科學歷的書記對信息公開可能持實用態度，主要從是否有利于搞好任期內工作的角度考慮。
據統計，81個城市中，市政府黨委書記中，有正規本科學歷者共計47人，非全日制統招本科、專科畢業、黨校研究生或通過再教育取得學歷者共計34人。其中，4個直轄市、5個計劃單列市的市委書記全部擁有正規本科學歷。
統計有正規本科學歷的47位市委書記對應的城市透明度排名，得出的平均值為3.72分，高于全國平均值3.46分。
專訪《中國市級政府財政透明度研究》課題組負責人俞喬：
地方政府要學上市公司
《中國經濟周刊》：您的研究對象為什么是市而不是省？
俞喬：目前國內對財政透明度的研究還多集中于省級政府的層面上，對中國而言省級政府還不是真正意義上的本級財政。我們研究的不足之處，就是未包括所有的地級市和縣級市政府在內；另外還可能遺漏某些公共財政指標。
《中國經濟周刊》：研究中所用IMF財政透明度法則是否適用于中國國情？
俞喬：和上市公司的治理相同，現代政府的公共治理都有共同的準則，例如，透明、問責等等。小農經濟時代的家族式管理是不愿意公開的主要原因，這可以便利管理者花錢和尋租。人民的政府，必須健全問責機制，公開公共財政的目的是向全民負責，政府要給社會定期講講，全民的資金是存銀行還是去投資，多少用在民生、哪些用于政府部門運轉，哪些是正常運轉費用、哪些是屬于過度開支，這對現代政府而言是非常重要的。
中國已經成為世界第二大經濟體，如果還采用傳統經濟的治理機構，僅對上負責是行不通的。只有實現第一步財政公開，才有真正意義上的監督。中國社會的民主化本質上是做好兩件事：第一是領導人的產生機制：怎么選出領導人、怎么監督領導人；第二就是公共財政的決策機制：政府怎么籌錢、怎么花錢、怎么管錢。腐敗得以產生一個重要原因是信息不對稱產生的逆向選擇和道德風險，提高財政透明度，對改善公共治理和防止腐敗具有決定性意義。
《中國經濟周刊》：您認為目前各部門、各級政府的財政透明度情況如何？
俞喬：總體來說，現有的市級政府財政透明度遠不盡如人意。除少數市以外，大多數市政府的公共財政信息處于不透明或“半透明”狀態，與黨的要求和社會公眾的希望相比，有著很大的差距。就信息公開的內容而言，困難最大是公開政府的預算外收支情況、決算情況，以及預算編制的具體方法。當前，公共財政透明水平在相當程度上取決于經濟開放程度和主要領導的意識，而制度與機制的因素不明顯。
81個城市就好比81家上市公司，因為政府本質上也是經濟單位，需要向所有利益相關者公開信息。但是現有的法律條文中并沒有“硬性”規定，只有2007年的一部《中華人民共和國政府信息公開條例》，但它的約束力還不高，需要逐步提高。這又涉及到誰來推動的問題，各地人大一定要起到作用，積極推動立法。
另外，媒體、社會公眾等可以發揮很大的推動作用，促使政府和人大加快公共財政的透明化進程。在信息化技術發達的今天，技術層面的操作完全可行。
《中國經濟周刊》：提高財政透明度的意義是什么？
俞喬：“三公經費”公開、財政透明度提高是政治改革中非常重要的一部分，但這也相當于把政府的手腳綁起來。在研究結果中，人均GDP越高越想公開，外貿依存度高的因為吸引外商需求也需要公開，正規本科學歷的黨委書記多傾向于公開。一般地級市的人口規模為幾百萬人，已經相當于世界上一個小型國家的人口。把經濟賬捂著，實際上是對公共事務采取一種傳統家族式的治理方式，家族治理最糟糕的結果就是任用親信，中飽私囊。各地政府改善政治治理的第一步就是提高財政透明度。
政治層面的改革，主要有兩點，其一是如何選擇好的領導；其二是選才之后，公共財政的監督和管理，起點就是財政透明度。發達國家選舉后的“以財控政”、約束無限政府都是對財政監督的表現。
“三公”公開要有“條條框框”
5月17日，國務院辦公廳發布《2012年政府信息公開重點工作安排》，要求各部門對今年的財政預算決算、“三公經費”支出等信息的公開“邁出較大步伐”。在部門預算中，各項支出被要求要細化到項級科目。
今年以來，中央部門的信息公開似乎邁出了“一大步”。截至5月，已經有92個中央部門公布了預算。然而，已公布預算中的住房保障支出和尚未公布的“預算外的三公經費”再次引發討論。
5月底，財政部部長謝旭人指出，2012年中央本級和各部門的“三公經費”預算、決算，將在全國人大常委會批準2011年中央決算后公開，行政經費支出情況也將一并公開。
即便如此，“看不見”、“看不懂”，依然是老百姓對于政府信息公開的主要感受。而對于政府而言，不公開要挨罵，公開后又要面對質疑。事實上，這是在公民知情權和監督權之下，對于政府消費是否合理的一次對制度建設的呼吁。
有評論指出，如果制度和標準付之闕如，只是把政府接受公民監督演繹成媒體和輿論一年一度的道德批判大會，甚至某些部門被指責得漏洞百出卻仍是一副能奈我何的姿態，則民眾的感受，無異于在一個金碧輝煌的酒店里難以找到適合方便的洗手間，一般的煎熬，一般的無奈。
誰在阻礙“三公”公開
全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾指出，政府難以公開“三公”支出的原因在于基礎工作不到位。
一位地方審計官員的話更加犀利：“三公經費”的面紗相當難揭，原因至少有二。一是一些官員官本位思想和體制根深蒂固；二是“三公花費”確實有不少見不得光的“貓膩”。這其中很大的一部分阻力，源于已有的“獲利者”。
今年兩會期間，全國人大代表、四川省委常委、常務副省長魏宏在接受《中國經濟周刊》專訪時表示，政府“三公經費”的支出是必要的。由于目前“三公經費”概念不清晰，支出規模沒標準，統計范圍不規范，“三公經費”的信息大多沒有面向社會公開才給人以想象空間，才形成目前輿論一邊倒的態勢。
清華大學公共管理學院經濟學教授俞喬告訴《中國經濟周刊》，公共財政監督管理的起點就是財政透明度，隨著網絡信息技術的發達，公眾參與公共事務的熱情大大提高，涉及到老百姓自己的事情，通過網絡反逼政府，想知道納稅人花錢花到了哪里的需求進一步提升。“從長治久安的角度，增加財政透明度，不僅使得政府規模得以擴大，同時也增進了民眾對政府的支持。而且說清楚‘隱含’也是對政府的制約和對官員的保護。”
借鑒上市公司信息披露
一位不愿意透露姓名的地方官員表示，公開難的原因在于，政府公布“三公經費”的出發點，到底是為了應對上邊政策的一種策略，還是真正對人民負責，真心實意地接受人民的監督制約。
去年各部門公布的“三公數據”，差異很大，由于沒有統一的標準和相應的解釋，許多數據令人費解。從2010年公務接待費決算數這一項來看，最高的國家稅務總局為66587.15萬元，最低的國務院發展研究中心僅為5.84萬元，兩者相差超過一萬倍。又如，2010年公務用車購置及運行費，農業部15140萬元（公車費用占“三公費用”比重達64%），與教育部的199萬（公車費用僅占“三公費用”的7.8%）兩者相比，相差巨大。
全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青(微博)指出，“三公經費”的統計口徑不一致就難以有所比照。基于組織結構、人員構成等諸多因素，各部門公布的最終絕對數字的高低并不必然說明相關工作的優劣。缺乏權威部門把關，“自說自話”的數據難逃選擇性公開的命運。
“三公經費”的使用，是否有一個合理的范圍？匯信資本董事總經理葉翔認為，有些部門公務開支多，有些部門開支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有據。因為部門有大小，人員數量也不同。同時，由于業務性質不同，按人均計算“支出標準”也不合理。
對此，葉翔建議，不同部門的公務消費比較，可借鑒解讀上市公司信息披露的方法劃定標準，最常用的就是同業比較。基于行業性質對各政府部門實行分類，把監管部門與其對應的行業標準比較，就能發現一些問題。比如，政府部門該類業務支出，“總不能超過該部門所在行業的平均水準”，而且其支出的增長，也應該低于整個行業的增長，即實行“業務分類橫比，行業內部縱比”。
俞喬表示，要做到真正的財政透明，不僅要公布最后的結果，還要公布公式和方法，接受人民監督。
除了這些具體的方式方法，魏宏表示，要狠抓“三公經費”的治理源頭。“應看到現有的‘三公’開支管理機制存在根本的制度性缺陷，這個缺陷就是‘三公’開支預算缺乏有效的監督，而這正是現有的預算制度的缺陷造成的。要解決這個問題，就需要把‘三公’經費的決定權和使用權分離。”
