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2024年11月24日
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完善適應(yīng)城鎮(zhèn)化
發(fā)展的公共財(cái)政制度
城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)公共財(cái)政制度體系提出了更高的要求，在政府間責(zé)任劃分、公共服務(wù)供給等方面對(duì)公共財(cái)政提出了新的挑戰(zhàn)，需要公共財(cái)政在財(cái)政體制等方面加以完善，通過完善轉(zhuǎn)移支付制度形成同一層級(jí)政府之間的財(cái)政橫向平衡，通過加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)用于城鎮(zhèn)化發(fā)展相關(guān)的財(cái)政支出實(shí)施考核評(píng)價(jià)，改變財(cái)政體制不順的局面，提高財(cái)政管理水平和財(cái)政資金的使用效益，夯實(shí)財(cái)政的支撐能力，轉(zhuǎn)變財(cái)政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的方式，完成制度的改進(jìn)，順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流。
第一，推進(jìn)分稅制財(cái)政體制改革。 財(cái)政管理體制的完善，可以從縱向的不同層級(jí)政府的角度來進(jìn)行分析。
事權(quán)是一級(jí)政府的責(zé)任邊界。財(cái)權(quán)則是事權(quán)的基礎(chǔ)保障，在此基礎(chǔ)上形成的財(cái)力則決定了政府完成事權(quán)的能力水平。城鎮(zhèn)化是一個(gè)公共化的系統(tǒng)工程，涉及政府的職責(zé)范圍比較廣泛，而且不斷會(huì)有新的狀況出現(xiàn)，產(chǎn)生出新的政府責(zé)任。因此，應(yīng)該清晰劃分城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及的各級(jí)政府事權(quán)，特別是對(duì)于新生事權(quán)進(jìn)行界定，明確相應(yīng)的承擔(dān)主體。例如，流動(dòng)人口的社會(huì)保障，到底是該由流出地政府承擔(dān)，還是由流入地政府承擔(dān)？流域上游地區(qū)產(chǎn)生的污染隨河流影響了流域下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，其治理責(zé)任該由上游地區(qū)政府承擔(dān)，還是更高層級(jí)的政府承擔(dān)？
對(duì)照事權(quán)，構(gòu)建與城鎮(zhèn)化建設(shè)稅源結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的財(cái)政收入體系，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政汲取能力。一是以有利于人口城鎮(zhèn)化為首要目標(biāo)確定為地方政府的主體稅種，繼續(xù)完善個(gè)人所得稅改革，探索開征針對(duì)人口的綜合財(cái)產(chǎn)稅等，整合規(guī)范原有的針對(duì)土地的土地使用稅、土地增值稅等。二是逐步賦予地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，允許地方運(yùn)用自身政府信用向社會(huì)直接融資。比如，推進(jìn)地方政府市政債券發(fā)行試點(diǎn)，為市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集所需資金。三是推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，充分調(diào)動(dòng)基層的城鎮(zhèn)化建設(shè)積極性。要提高市縣政府對(duì)共享稅的分享比例，使財(cái)力向下傾斜。繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政省直管縣，減少財(cái)政管理層級(jí)。逐步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，選取具有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，確定為重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，賦予更大的財(cái)政管理權(quán)限。
第二，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度。由于不同地區(qū)之間的發(fā)展?fàn)顩r差距較大，單純依靠市場(chǎng)手段難以實(shí)現(xiàn)平衡，需要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度的完善，又可以從縱向的不同層級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付和橫向的同一級(jí)次政府之間的轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)角度進(jìn)行分析。
在縱向的不同層級(jí)政府之間，轉(zhuǎn)移支付制度起到了分稅制之外第二層次分配財(cái)力的調(diào)節(jié)作用。對(duì)轉(zhuǎn)移支付分配公式進(jìn)行改進(jìn)與規(guī)范，打破基數(shù)為重的制度慣性，充分考慮人口、地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、公共品供給能力等多重因素，特別是要考慮到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口流動(dòng)因素，對(duì)某地區(qū)由于人口流入而增加的公共服務(wù)給予財(cái)力補(bǔ)助。對(duì)于中央政府而言，需要進(jìn)一步平衡東部與中西部地區(qū)的差距，通過調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，實(shí)現(xiàn)各個(gè)省份之間可支配財(cái)力的大致均衡。對(duì)于省級(jí)政府而言，要運(yùn)用好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的范圍與力度，將轉(zhuǎn)移支付向基層傾斜，使基層政府擁有與城鎮(zhèn)化建設(shè)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政實(shí)力。
在橫向的同一級(jí)次政府之間，也有必要構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系，在第三層次上發(fā)揮出分配財(cái)力的調(diào)節(jié)作用，以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際需要。我國(guó)已經(jīng)開展了對(duì)口支援式的轉(zhuǎn)移支付制度，包括對(duì)口援藏、對(duì)口援疆等，取得較好效果。未來應(yīng)繼續(xù)實(shí)施省級(jí)政府之間的對(duì)口支援，從制度上明確發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助義務(wù)。在省級(jí)政府的轄區(qū)范圍內(nèi)，探索實(shí)施市縣之間的橫向轉(zhuǎn)移支付，由發(fā)展較好的市縣對(duì)發(fā)展較差的市縣進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付援助。此外，對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為而導(dǎo)致的財(cái)力轉(zhuǎn)移，也應(yīng)建立橫向轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行利益補(bǔ)償。例如，稅源收入地區(qū)應(yīng)該對(duì)稅源創(chuàng)造地區(qū)進(jìn)行稅收補(bǔ)償，流域下游應(yīng)該對(duì)流域上游進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。
第三，加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)。城鎮(zhèn)化發(fā)展的方方面面都離不開財(cái)政資金的支持與引導(dǎo)，因此，以財(cái)政資金的使用為線索，以財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)為途徑，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)行績(jī)效管理，是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的重要抓手。
財(cái)政政策的作用方向：
人口、土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境
想要真正發(fā)揮出公共財(cái)政制度對(duì)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的促進(jìn)作用，需要著眼于人口的轉(zhuǎn)化、土地的開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的支撐、自然與人文環(huán)境的保護(hù)四個(gè)主要方面，科學(xué)合理地運(yùn)用多種財(cái)政政策工具和手段，把財(cái)政政策的推動(dòng)引導(dǎo)作用落在實(shí)處，實(shí)現(xiàn)政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變。
第一，積極推進(jìn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化?！吨袊?guó)發(fā)展報(bào)告2010》指出，今后20年，中國(guó)將以每年2000萬人的速度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。這一轉(zhuǎn)變是比較艱難的，也無法在短期內(nèi)完成，需要財(cái)政政策在中長(zhǎng)期內(nèi)加以積極的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)全體居民享有均等化的公共服務(wù)。特別是在重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，要保證農(nóng)民在各方面均應(yīng)享有與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。首先，要對(duì)農(nóng)民提供基本社會(huì)福利。以社保、醫(yī)療等公共服務(wù)為突破口，切實(shí)解決農(nóng)民工實(shí)際生活困難，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民給予充分的身份認(rèn)同。其次，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。
第二，重點(diǎn)實(shí)施土地集約式發(fā)展，完善土地出讓制度。解決土地的問題非常重要。我們應(yīng)借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，妥善處理好土地城鎮(zhèn)化于人口城鎮(zhèn)化的相互作用關(guān)系，以土地的集約式發(fā)展為目標(biāo)，提高城鎮(zhèn)土地的綜合承載能力。
一是土地的開發(fā)利用需要進(jìn)行科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃布局，否則就會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)與消耗。財(cái)政要大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定與實(shí)施，優(yōu)化 空間布局，打造城市群團(tuán)，大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。遵循“總體規(guī)劃、分步實(shí)施、預(yù)期推動(dòng)、重點(diǎn)突破”的要求，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高質(zhì)量推進(jìn)道路、水利、通信、電力、管網(wǎng)等重點(diǎn)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目改造建設(shè)步伐，不斷以重點(diǎn)重大項(xiàng)目工程的實(shí)施推動(dòng)城鄉(xiāng)面貌的持續(xù)改善、建設(shè)布局的優(yōu)化調(diào)整和資源要素的集約集聚，改變交通擁堵、環(huán)境惡化等城市通病。
二是依據(jù)規(guī)劃做好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)交通系統(tǒng)。發(fā)揮城建投融資平臺(tái)作用，加大交通投入力度，構(gòu)建起連接中心城市、縣級(jí)城市與小城鎮(zhèn)的交通網(wǎng)絡(luò)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民出行提供最大便利。加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照適度超前、功能完善、配套協(xié)調(diào)的原則，集中規(guī)劃各類醫(yī)療、教育、文化、體育等公共設(shè)施。要采取多元化的融資方式，籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。依托公共資源，成立投融資公司，實(shí)行市場(chǎng)化操作，通過存量資產(chǎn)置換、出讓公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展公共事業(yè)，提高公共投資效率。
三是完善土地出讓收支管理制度，改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴狀況，抑制土地城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展。要將土地出讓收支全部納入地方政府基金預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，強(qiáng)化土地管理政策實(shí)施，遏制地方“圈地”和“賣地”的不良傾向。在土地保有環(huán)節(jié)探索開征物業(yè)稅，實(shí)現(xiàn)土地的集約使用，使房地產(chǎn)價(jià)格回落到合理水平。提高失地農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民提供包括就業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療在內(nèi)的全方位的社會(huì)保障。綜合考慮土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素，保護(hù)被征地農(nóng)民的當(dāng)期權(quán)益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
第三，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政政策要著眼于支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，推進(jìn)以高新產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新型工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。
根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ七M(jìn)產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展，利用財(cái)政政策杠桿有效引導(dǎo)城際間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)調(diào)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)下，采取多種財(cái)政政策措施，支持產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)特色化升級(jí)，例如，支持中心城市優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代金融、工業(yè)設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，支持工業(yè)基地優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)的裝備制造業(yè)，支持農(nóng)業(yè)條件優(yōu)越地區(qū)優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
第四，加強(qiáng)自然環(huán)境與人文環(huán)境的保護(hù)，營(yíng)造宜居生活環(huán)境。發(fā)揮財(cái)政政策的促進(jìn)作用還要著眼于加強(qiáng)城鎮(zhèn)自然環(huán)境和人文環(huán)境的保護(hù)，保證城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。
?。ā按俪擎?zhèn)化科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅政策研究”課題組，執(zhí)筆：陸成林）
