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2024年11月22日
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城市化促進經濟發展
記者從上海市閔行區財政局了解到，近些年城市化的快速發展有力促進了閔行區經濟發展。“十一五”末，閔行區地區生產總值、財政總收入和區級財政收入分別達到1364.4億元、379.4億元和125.3億元，年均分別增長13.2%、14.2%和15.1%，綜合經濟實力明顯增強。開通社區巴士、建立慢行系統、建設道路連通工程等措施有效緩解了交通壓力，綜合交通體系進一步優化，基礎設施建設和城市功能得到了完善。閔行區還通過工業反哺農業、生態補償、經濟薄弱村結對幫扶等政策推進城鄉一體化建設。
閔行區財政局局長季佩坤告訴記者，近年來，他們緊緊抓住城市化發展的機遇，著重從教育、醫療、社會保障、城市管理和建設等五個方面著手，不斷改善閔行老百姓的生活。
“城鎮化會帶動經濟增長，稅收增多。同時，還會帶動土地增值，農用地轉為建設用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴充政府可支配的經濟資源。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希說，“城市化帶來的經濟大發展的機遇是顯而易見的。”
調整支出結構迫在眉睫
然而，在享受城市化帶來的便利生活和經濟增長的喜悅之時，也不得不面對隨之而來的各種問題：各級財政的支出結構、財政責任劃分、地方債務融資的風險控制、城鄉公共服務供給的動態協調……
“由于人口快速增加和人口結構的變化，給社會穩定和城市管理帶來了巨大的挑戰。”季佩坤說，不僅是城市管理和建設壓力增大，教育、醫療和社會保障等各方面都有很大壓力。以教育為例，因中心城區外遷人口大量導入、外來流動人口不斷增加以及城鄉二元結構等因素，區域教育資源相對不足，分布不均等矛盾日益凸顯。雖然閔行教育規模持續擴張，區政府在保障教育財政投入實現“三個增長”方面盡了很大努力，但每年的教育財政投入增長量被大量增加的學校和學生所消化，使該區的教育資源面臨更大的壓力和負擔。
據了解，我國現行的財政體制，無論是收入和支出責任的劃分，還是轉移支付制度的設計，都是以假定人口不流動為前提的，以轄區的戶籍人口為基礎。然而，城鎮化所帶來的快速人口流動，要求無論是縱向的還是橫向的財政關系都要進行調整。尤其是處于流動狀態的龐大人口的公共服務的提供，在我國財政體制框架中是一個盲區。在這種體制框架下，各地政府按戶籍人口來提供公共服務。城鎮化帶來人口的流動，為各地公共服務的供給帶來了難題，特別是人口流入較大的地區，流入人口的公共服務面臨“兩不管”的尷尬境地，即流入地和流出地都不負責其公共服務的供給。
“南方很多經濟發達的城市，年財政收入可達數百億，僅從財政規模來看，有能力為中央財政做出更多的貢獻。但從其人口規模來觀察，該地區的實際居住人口與當地戶籍人口相當，有的是幾倍，按照基本公共服務均等化的要求，當地轄區人口都有權享有基本公共服務，當地財政的負擔也就隨之擴大幾倍。”劉尚希說，城鎮化的推進，還必然帶來中央以及省、市、縣各級政府原有責任的調整，特別是在公共服務的供給方面，城鎮建設和人員流動帶來政府之間供給責任的變化。
劉尚希認為，僅僅依靠稅收形成的財力無法滿足城鎮化建設中的巨大資金需求，所以城鎮化離不開債務融資，但是債務融資的風險如何控制，也是城鎮化對財政體制提出的重要挑戰。此外，城鎮化也會導致諸如環境變差、生態變壞、資源消耗引發的自然風險，農民進城帶來的基礎設施、公共服務的供應壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發的社會風險等。在城鎮化過程中，還可能出現的城鎮考慮城鎮，或農村考慮農村的現象，沒有充分考慮城鄉公共服務和公共產品供給的動態協調，從而導致公共服務和公共產品的供應與需求脫節，同時造成大量的資源浪費。
從五方面應對城市化挑戰
面對不斷發展的城市化進程，財政部門又該如何應對？
季佩坤告訴記者，閔行區國民經濟產業結構由以第一產業為主逐步轉變為第二、三產業為主，財政支出結構上在繼續扶持第一產業的基礎上，加大對第二產業中的先進制造業、第三產業中現代服務業的扶持力度。
劉尚希認為，應從五個方面著手應對城鎮化的挑戰：一要充分認識城鎮化過程中的公共風險，建立公共風險評估機制。不僅是對某一個項目做評估，更要立足全局，對整個城鎮化過程做系統性評估。二要因地制宜，把握城鎮化快慢節奏，促進走新型城鎮化的道路。以建設和諧城鎮為目標，實現人與自然的和諧、城鄉之間的和諧、城市文明與鄉村文明的和諧，特別要處理好不同于傳統自然經濟下的鄉村文明如何與城市文明共存、發展的問題。財政體制的設計，應該充分考慮這些問題，在收支內容和公共服務供給上，各地應該適當把握、靈活安排，保證城鎮化實現差異化發展。三要明晰各級政府的財政責任，建立財力與事權動態匹配的機制。結合城鎮化中各級政府事權的調整，構建一種使各級政府財力與事權實現動態匹配的機制，這是應對挑戰的關鍵。四要建立風險責任機制，防控地方債務融資風險。明晰各個風險責任主體，把各個環節的責任放到全局之中來加以明確并制度化。在明確責任的基礎上，建立健全地方財政風險的管理框架，加大對負有直接或間接償還義務的各類債務的監控力度，并把債務風險納入這個整體框架之中，避免碎片化管理。五要構建三元共存的公共服務供給體系，協調好公共服務的差異化供應。構建城、鎮、鄉三元共存的公共服務供給體系，在統籌管理之下，采取差異化供給的方式，協調好公共服務的提供，實現基本公共服務在滿意度上的均等化。
