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2024年11月24日
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編者按：3月18日國務院發布《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》，提出了完善統籌城鄉的有關體制機制的要求。在此，特摘發復旦大學國家建設研究中心“圓桌論壇”兩位學者的觀點，以期引起對城鄉統籌這一改革發展的重大命題進行深入的研討。
城鄉統籌發展面臨三道坎
當前我國的城市化水平已經超過50%，說明居住在城市的人口已經超過農村的人口。在這個新的階段中，我國的城市化和城鄉發展面臨幾個基本問題：
第一個問題是應對城鄉差距的擴大和實現城鄉平衡發展。改革開放以來，城市化水平從不到20%增加到50%，城鄉差距從1980年代后期以來逐步擴大，對城市化發展所帶來的壓力和挑戰越來越顯著。因此，如何縮小城鄉間的收入差距，包括縮小城鄉間的公共服務和社會福利的差距，是城市化中后期的重要任務。城市化發展越來越需要通過有效方式，實現城鄉平衡發展。推動城鄉平衡發展需要優先對農村和農業部門進行投資，需要促進財政的轉移支付，也需要促進城市部門的經濟資本和社會資本更多地投入到農村地區，同時需要確保在城市化發展過程中農村人口、流動人口能更加平等地享受發展的收益。
城鄉平衡發展不僅僅是要實現城鄉經濟發展的平衡，同時要重視城鄉間社會利益的合理分配。同時，城市化和城鄉統籌發展也需要實現城鄉發展能力的平衡，特別是在農村地區有效積累人力資本和經濟資本，包括促進農村地區社會組織和市場中介組織更好地發揮作用，促進從傳統農村向現代農村發展的能力，這比單純強調城市部門對農村的財政轉移支付更加重要。
第二個問題是加強城鄉發展的流動性和實現城鄉結構重新構造。城鄉間不僅存在人口遷移流動的相互影響，城市化和城鄉發展過程也包括人力資本、物質資本在城鄉之間的相互影響，包括土地開發利用的變化，也包括城市生活方式逐步向農村傳播和擴散。城市化的宏觀過程下包含著城鄉之間的相互影響，城鄉經濟結構和社會結構不斷調整和重新構造。落后的傳統農業部門和現代城市工業部門的二元結構體系逐步被打破，經濟結構從農業經濟為主體的經濟向現代工業經濟不斷升級轉型，社會結構上的農業社會也逐步向中產階級比重不斷提升的現代社會結構演變。這種城市化內在蘊含著的結構性轉型要求實現生產要素的流動性和促進人的流動性，當勞動力和土地等資源要素的自由流動受到阻礙，則有可能阻礙城市化的進程，而當人口的社會流動性受到阻礙，則會帶來社會結構的固化。例如當大量鄉村移民進入城市卻難以融入城市體系，難以實現向上的社會流動，就會使傳統的城鄉二元結構轉移到城市內部形成城市內部的新二元結構。社會結構的流動性受到阻礙，也限制了現代社會的中產階級的形成。因此，如何實現城鄉發展的流動性，促進城鄉間經濟社會結構的持續提升是推動城市化的重要動力。
第三個問題是破除城市化過程中的制度壁壘，實現制度突破。在強政府的發展模式下，制度因素對我國的城市化和城鄉發展具有深刻影響。
城市化中后期發展也是制度建設的攻堅階段，如何改革作為城鄉二元結構載體性制度的戶籍制度，如何推進城鄉社會保障制度、就業制度、土地制度、公共財政體制的改革，并逐步建立城鄉整體發展、區域整體發展的制度框架，這需要巨大的改革勇氣，也需要細致周密的改革部署。
上海轉型需要再次城市化
城市化具有中國特色，就是不僅存在農村城市化的過程，還同時存在“城鎮農村化”的過程。
首先，全國鄉城轉移達到很大規模。城鎮人口占總人口的比重提高很快，但同時值得注意的是城鎮人口中的農業戶口比例，1980-1990年從28%上升到37%，2000年又上升到40%，2005年上升到47%。這個比例比全國總人口的城鎮化率還要高。總體看，長期以來戶口“農轉非”明顯滯后于人口“農進城”。
其次從非農就業比例來看，2000-2005年全國非農就業比例上升。但是農村中非農就業比例上升幅度要比全國小，在城鎮中這一比例非但不上升反而下降了。就業“農轉非”滯后于人口“農進城”。這樣的城市化態勢，與非農化快于城市化的情況正好相反。
我國的城鎮化水平存在虛高現象，是不完全的城鎮化。即使是上海的城鎮化水平也是高估的。根據人口普查，2000-2010年上海市的城鎮化率從88.3%上升到89.3%，只上升了1個百分點，但事實上，新世紀以來上海郊區城市化發展很快，城鎮建成區面積就翻了一番多。為什么會這樣？其重要原因可能就是因為城鎮人口統計口徑調整，2000年時把實際上還是屬于農村的人口統計為城鎮人口，所以這10年間實際發生的農村人口城鎮化轉移從城鎮化率變化來看就反映不出來了。“六普”數據說明，在上海2300萬常住人口中，農業戶口人口（包括外來和本市戶籍）約占四成，如果把農業戶口人口的三分之一統計為城鎮人口，全市的城鎮化率約為75%。
加強城鄉統籌，我認為有三點值得重視：第一，城市化是大趨勢、是主軸，農村和城市是兩翼，所以，應該強調以城市化為主軸，使新農村與新城市建設比翼雙飛。應該說，城市化率虛高，問題主要在城市，所以在著力推進新農村建設的同時，也同時要更加著力于推進新城市建設，并且要更好地以城哺鄉：以新城市建設來帶動、支持新農村建設。這里的新城市建設，是指新型的適應城市化大趨勢的城市建設，不可忽視的是社會建設。
第二，以人為本扎實推進城市化，重點應關注進城農民工這個造成中國城市化滯后的主體人群。在這個問題上政府的主要責任，應是消除農民工市民化的制度障礙，讓農民市民化成為順應經濟社會發展規律的市場化、社會化選擇過程。融入城市、市民化、獲得城市戶口，這幾個概念有聯系，但不能劃等號。城鎮人口的任何統計口徑都會有局限性，要從以人為本的角度研究城市化率，即多少人實現了真正意義的城市化。
第三，上海轉型需要再次城市化。不要因為上海已經達到統計意義上的高城市化率而盲目樂觀，要加快實現真正意義上的高度城市化。其實，我們許多原市民也要更好地融入新的城市社會。最近，一位銀行職員告訴我，他經手的理財客戶大多是外來人員，本地人的理財意識不如外地人。從這個例子引出一個值得思考的問題：我們這些老市民一定比新市民更了解、更融入城市社會嗎?新的城市社會需要新老市民共同構建，新老市民之間不是誰融入誰，而是都要更好地融入這個全新的城市社會，都要加快實現再次城市化。新上海人要融入新上海，老上海人也要再次融入新上海。
