小城鎮發展誤區之思
時間：2012-05-02 16:29:34
來源：城市化網 作者：劉世能 張修霞
改革開放以來，我國小城鎮發展十分迅速。小城鎮在我國城市化進程中的地位和作用受到了理論界和政府部門的高度關注。早在80年代中期，著名的社會學家費孝通先生就寫了《小城鎮大問題》等有關小城鎮建設與發展的文章，掀起了學術界對小城鎮探討的熱潮，并引起了國家對建設小城鎮的重視。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》將我國小城鎮的發展提到了農村經濟和社會發展的戰略高度，《決定》指出：“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”，第一次把小城鎮發展問題提到“大戰略”的高度，這代表是我國農村改革和發展進入了新階段。2000年6月，中共中央、國務院專門下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，指出“發展小城鎮，是實現我國農村現代化的必由之路”，并就小城鎮建設作出了一系列的戰略部署。自此，中央歷次農村工作會議以及有關農村工作的文件中，都反復提出要搞好小城鎮建設?？梢哉f，在中國，小城鎮建設已被提到了前所未有的戰略高度。
然而，在小城鎮建設被高度重視及發展如火如荼的同時，諸多發展的問題和誤區也逐一顯現——忽視發展規律、缺乏長遠規劃、盲目攀比擴張、建設急功近利等等，這嚴重影響了小城鎮整體功能的發揮。小城鎮建設直接關系到中國城鎮化的質量及當地老百姓的切實生活，為了不被子孫后代詬病，為了城鎮人民的美好生活，我們有必要將小城鎮開發建設過程中的一些問題進行梳理、歸納和總結，并希望以此帶來小城鎮的健康發展。
一、規劃“貪大”，脫離需求
小城鎮規劃的不切實際，首先表現在規劃面積和規劃人口上。根據2001到2008年的研究統計，在城市化快速推進過程中，我國土地城鎮化的速度要遠遠高于人口城鎮化的速度，城鎮土地的擴張速度比城鎮人口擴張的速度要快一倍左右，這其中很大一部分就是小城鎮建設的“貢獻”。
在2006年建設部組織的“重點鎮百鎮調研”數據表明，有37%左右的小城鎮在做規劃時，其鎮區規模擴大至原來的2倍以上。例如，天津市王慶跎鎮鎮區常住人口3.68萬人，流動人口1.5萬余人，卻制定了鎮區規劃面積為20平方公里的發展戰略規劃；河北省勝芳鎮區鎮區常住人口6.2萬人，流動人口5萬人，規模到2020年人口達到40萬，規劃區面積達53.57平方公里。中國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵長期深入一線做調研，他曾舉到過很多規劃面積嚴重脫離實際發展的例子，例如，地處于陜西華陰市西北部的小城鎮，該鎮是一個經濟發展水平相對落后的鎮，在2008年時城鎮鎮區人口為6000人，其《規劃》明確提出到2015年鎮區人口達到1萬人，建成區面積達到6平方公里，城鎮化率達到50%。在一個相對落后的小城鎮中，用六七年的時間城鎮化率能不能達到50%姑且不論，但6平方公里的建成區面積卻是的的確確有點太“大”，這相當于人均占地將是600平方米，遠遠超過我們國家建設部規定得城鎮人均占地的平均水平。按照人均占地100平方米，最多120平方米，1萬人也就是1.2 平方公里的建成區面積，要達到6平方公里的規劃區面積，有點“拍腦袋”之嫌。再說，要在一個以農業為主的相對落后的小鎮中，在短短的幾年內實現50%的城鎮化率，如果沒有什么外力相助或是大的機遇出現，實現起來也相當困難。又如，遼寧某鎮，目前人口2.5萬，花了很高的費用請了大牌咨詢公司做的5年規劃，5年后的目標是人口達到20萬人。再如，陜西省咸陽市武功縣，在2008年時武功縣還是一個陜西省省級貧困縣，城區人口僅有5萬人，加上駐軍和其他人口總共約7萬左右，但其規劃的城區面積卻是20平方公里，按城市發展的一般規律需要有20萬人來支撐，而對于這樣一個貧困縣什么時候才能達到20萬人口呢？這些人口從哪里來呢？怎么解決人口的就業問題呢？再說大規劃意味著大成本，建成20平方公里的城區投入資金非常之大，資金又從哪里來呢？
所謂科學發展觀，首先是科學地制定發展目標。實際上，城鎮發展有其自身的規律，除個別地區因國家發展戰略的需求會出現超常規發展外（如深圳），其它城鎮基本上都是按常規增長。因此，無論地方領導多么精明能干，超常規發展都只能算作理想。也就是，對于中國多數小城鎮發展而言，盡管它們的招商引資力度在不斷加大，經濟社會在迅速發展，但人口結構不會在短時間內有翻天覆地的變化，除非此地有非常大的項目進駐，如首鋼進駐曹妃甸，會使那里的人口結構在短時間內發展較大改變。因此，各小城鎮在做未來發展規劃時，一定要客觀地分析自身的發展階段、資源條件和能力限制，科學地預測未來的人口變化及與之相對應的規劃面積。如果隨心所欲的設計人口和規劃面積，一味地追求所謂的大規劃、大手筆，把基礎設施建設的攤子鋪的過大，造成人力、物力、財力的分散，最終結果只能是勞心勞力而不得成績，或是規劃目標根本就無法實現，使規劃成為一紙空談。
其次，表現在小城鎮設施的設計尺度上。我國建制鎮的條件是總人口在2萬以上，政府駐地非農業人口超過2000人時可建鎮。目前，除東部沿海發達地區的小城鎮人口較多外，多數地區的小城鎮人口都較少，但就是在人口較少的小城鎮里，寬闊的馬路、漂亮廣場等卻能隨處可見。例如，上面提到的鎮區人口只有6000人，人均擁有汽車輛較少的華西鎮，卻建設了30米寬的主干線，其實這30米寬的路有一半是處于閑置狀態，這也就意味著該地區有一半的投資是浪費掉了，如果再加上維護和管理費用，其浪費就更加嚴重了。再比如，廣州大港鎮商業區的道路原來的寬度在15米，整個商業區非常繁榮，但新的規劃卻把15米寬的馬路改成40米寬，這樣的規劃到底體現了什么樣的原則呢？這恐怕只有規劃人員和當地政府領導知道，因為這不符合商業區發展的邏輯！商業發展是需要一個相對密集地區來實現的，寬道路只會分散人氣。例如，在香港最繁華的地方不是在寬闊的維多利亞灣兩邊，最繁榮地方的街道一般都很窄，看起來也不是那么豪華和漂亮，但人一去就有購物的欲望。
除外之外，很多鎮都會在交通干線上修一條很寬的、路燈很漂亮、綠化非常好的所謂的迎賓大道，一般都在六車道以上，說這是為了改善環境，吸引投資。這些地方的政府似乎沒有意識到，企業來投資不是因為你修了寬大的馬路、漂亮的路燈和高檔次的綠化，也不是因為你有美麗的廣場，他考慮更多的應是綜合因素——地價、基礎設施、供水、排水、通信、電力供應、勞動力成本、原料的供給、交通條件、政府公信力等等。小城鎮的政府領導必須明白，道路不是越寬越好，廣場也不是越大越好，道路和廣場等公共設施的尺度是由城鎮的功能所決定，小城鎮建設必須和經濟發展同步，如果把有限的財政資源不合時宜的投入到修建豪華道路、廣場等視覺工程，不但得不到相應的回報，還會增加農民進城創業的成本，從而挫傷當地經濟發展的后勁。
目前，有的地方政府已經意識到此問題的弊端，并出臺文件強行規定小城鎮道路寬度的最高上限。如2009年成都市規劃局組織編制了《成都市小城鎮規劃建設技術導則》，對小城鎮的規劃建設提出了嚴格的標準和要求，鎮區將禁止規劃建設寬馬路、大廣場、大綠地。在道路的建設上明確了鎮區三級道路體系——“主路是鎮區主要車行通道，寬度在7至12米；支路是連接主路與巷道，寬度在5到7米；巷道是街坊內的通行道路，寬度3到5米。當地負責人認為這樣的路網基本能達到使用需求。
二、用地粗放，浪費嚴重
上文提到的很多地區在大幅增加城鎮規劃面積指標，有些地區并非是基于對小城鎮能跨越式發展的科學判斷，而是因為要占用土地必須先有規劃，這就導致了小城鎮建設用地速度擴張。據建設部前幾年的調研顯示，小城鎮用地擴大的主要原因不是居住用地不集約，而是工業用地在快速擴張，特別是東部地區小城鎮工業用地擴張猶為明顯。然而，小城鎮產業的粗放型發展模式帶來的土地資源的嚴重浪費，主要表現在：第一，不顧實際需求，盲目設定過大的工業區規模。在很多地區，小城鎮鎮區規模不到1平方公里，而工業區的面積則達到3-4平方公里，有的甚至到了6-7平方公里；第二，為追求在招商引資中的競爭優勢，部分小城鎮隨意降低工業用地出讓價格，工業用地建筑密度過低的現象普遍存在；第三，很多小城鎮為追求工業區的形象，不切實際的修建寬馬路、寬人行道，高等級鋪裝、高檔次綠化等等；第四，一些已征用的土地，長期處于閑置狀態。
可以說，前些年很多地區對于土地的利用基本上都過于奢侈和浪費，雖然促進了工業的積累和經濟的快速發展，但也造成了一系列的后續矛盾。土地是不可再生資源，根據現在的發展趨勢，國家對土地的控制會越來越嚴格，在限制土地使用方面首當其沖的應該是行政級別最低的鎮。而另一方面，土地的需求也會越來越強烈，這表現在，一是隨著經濟的發展，投資還會斷續增長，東部沿海地區的土地已非常緊張，產業開始向中西部地區，這些地區應把好土地使用關；二是隨著農民收入水平的提升，改善居住和生活環境的要求會越來越強烈，而這也需要增加土地的使用量。在供給越來越少，需求不斷增多的情況下，土地資源會越來越稀缺，這是未來發展的必然趨勢。因此，如何節約使用土地，盤活土地資源，提升土地的使用效率值得廣大基層政府領導重視和認識思考。
三、重形象輕配套，重硬件輕軟件
我們在上文提到的在一些經濟并不發達的小城鎮盲目進行大規劃，建設大馬路、大廣場、夜景工程、步行街、標志性建筑、大草坪等現象，本身就是政府領導重形象的一種表現。小城鎮建設注形象還表現在建設豪華的樓堂館所上。在大中城市，政府的財政實力一般較為雄厚，同時考慮到是區域的政治、經濟、文化中心且服務的人口也較多，其樓堂館所的建設規模和質量也會相對較高。比如，北京的天安門廣場、人民大會堂之類的，這些建筑一方面要體現功能使命，另一方面它們更具有政治使命，是大國的像征，因此，它的宏大、豪華有其特殊性。但在一些尚未脫貧、失業人員增加、社會保障不健全、環境污染嚴重、經濟欠發達的小城鎮或小縣城也搞出“人民大會堂”、“天安門廣場”之類的建筑，顯然與其自身功能不相符。前段時間，中央電視臺《新聞調查》欄目曾聯合各大論壇，向網友征集各地豪華樓堂館所的圖片，該節目得到了廣大網友的熱烈回應，也讓我們看到了各地“豪華衙門”真實的一面。
其實，在西方國家，很多政府人員的辦公場所很簡單，如在巴西一個服務20萬人口的政府機構，其辦公場所就是在一個很不起眼的大平房內。而且在西方一些發達國家，其最繁榮和最主要的街道一般都是商業街，這些街道一般也不是很寬。反觀國內，很多小城鎮和城市中最漂亮的街區，一般都是政府辦公樓所在的街道，最豪華的建筑也一般都是政府辦公大樓。
豪華樓堂館所以及前面我們提到的大馬路、大廣場等問題說明了什么？說明了很多地方政府的基礎設施投資導向還是偏重于服務上級政府和政績工程。
毫無疑問，目前中國小城鎮存在“重硬件、重形象”的建設思想，許多基層政府熱衷于建設樓堂館所、整修街道鎮區，卻忽視了民眾所急需的配套服務，于是出現了一邊是豪華的政府辦公大樓，一邊是破破爛爛亟等改善的公共設施；政府將更多的精力用于了招商引資，卻忽視了居民生活環境，于是出現了工業經濟欣欣向榮和城鎮街道污水橫流、蠅蚊肆虐等現象……黨中央提出的“小城鎮，大戰略”的本意是加快農村經濟發展，加速農村剩余勞動力的流轉，提高農村城市化的水平，毋庸質疑，小城鎮是為當地農民而建，小城鎮政府的公共資源重點應是改善居民的生活質量和就業環境。因此，在此呼吁基層政府應更多地將自身能掌控的錢和資源轉向有利于地區經濟發展和居民生活水平提高上。在這方面，江浙一些地區相的較好，他們在建設小城鎮時，開始注重傾聽農民的意見，注重農民和企業參與，降低農民進入小城鎮門檻等，這些經驗值得其它地區借鑒和推廣。當然這與這些地區已經有一定經濟基礎有很大關系，已經處地工業化中后期有很大關系。
四、盲目發展，特色缺失
小城鎮特色缺失首先表現在盲目效仿大城市上。越是落后地區的小城鎮，其發展建設就越有“大城市”情結——作為小城鎮人，因為沒有辦法去大城市定居，那么小城鎮的建設就要以大城市為榜樣，希望自己的城鎮能像北京、上海、深圳等大城市一樣豪華、繁榮，有漂亮的高樓大廈、寬闊的街道、繁華的商業等。于是我們看到城市在形態上出現了上行下效的結果，出現了上文提到的很多與小城鎮特點完全不稱的廣場、公園、街道和豪華建筑，這也導致了很多小城鎮成為大中城市的縮影，喪失了自身應有的特色。其實，很多小城鎮忽略了自身的優勢，小城鎮之所在是小城鎮，就體現在它“小”的特點上——規模小、人口少、建筑小、密度小、噪音小、污染小、生活成本小……，在這里人們可以遠離水泥森林，遠離擁擠的交通、喧囂的環境、緊張的快節奏，在這里人們可以接近大自然。如果把小城鎮的建設復制了大城市的建筑形態、規模、層次等，那么一方面是資源的嚴重浪費，另一方面更是喪失了自己的特色！
小城鎮特色缺失還表現在相互模仿，盲目抄襲上。小城鎮特色缺失的一個原因是，在快速城市化的進程中，小城鎮沒有精心挖掘和塑造自身的特色文化，而采取了省時省力的“拿來主義”，于是在小城鎮中我們也時不時的能看到埃及的檐口、希臘的山花、羅馬的柱式，忽而沐浴著地中海的陽光，忽而又浸潤著大西洋的晨風，有不知身處何地，不知今夕何處的感受。如距上海市區較近的嘉定區南翔鎮，是上海最為古老的城鎮之一，然而盡管今天尚保存著古漪園、磚塔等文化單體，但組成江南古鎮的典型景觀元素，如小河、石橋等早已蕩然無存。如今的游人在游完了古園和磚塔后，其感覺恐怕雷同于上海中心城區的豫園和龍華塔，數十年前尚存的古鎮實體在前幾年小城鎮建設高潮中被嚴重破壞，再也無處尋覓。
小城鎮特色缺乏還表現在產業特色不突出上。產業是城鎮的發展動力和支撐，但不少小城鎮或是由于缺少發展規劃和目標，或是由于思路不清，在產業發展上總想著各行各業齊頭并進，搞“大而全，小而全”，搞“全能城鎮”。但“全能”的結果常常是“什么都不能”，使自己碌碌無為，甚至有可能成為沒有經濟內涵的“空殼鎮”。小城鎮的產業發展，應走“小而特”的道路，必須根據自身的優勢和特點，突出特色，形成比較優勢，實施差別化競爭戰略。而且，具有地方特色并能發揮資源優勢的經濟更能對區外產生招商引資的吸引力。改革開放以后新興的城鎮，如東莞、溫州、蘇州等地區的小城鎮都是以特色產業立鎮。小城鎮之所以要走這樣的道路是因為小城鎮的企業多為規模較小的民營企業，這些小企業要在激烈的市場競爭中求生存、求發展，就必須選準方面，把有限的人力、物力和財力等生產要素集中出來，只有這樣才能在激烈的市場競爭中贏得一席之地。
五、注重新區建設，忽視老區改造
長期以來，中國的大方針是以經濟建設為中心，在政府領導干部考核方面也一直沒有建立起科學合理的考核體系，僅是片面地用GDP及其增長速度來衡量領導干部的政績及地區的發展，而對社會發展等方面關注相對不夠。這種考核制度必然會導致地方政府官員追求經濟發展、GDP的增長，以及貪圖“顯績”。這也就不難明白為什么基層政府都喜歡建大馬路、廣場、草坪及豪華形象工程了。
很多地方長官都希望在任期內能使所服務的地區發生翻天覆地的變化，所以只要有條件他們就會將資源傾向于鎮區的擴張，而對老舊區域的改造無動于衷，辦法不多，即使舊鎮有足夠的改造空間。因為建設新區相對于改造老區更容易、更能出成績，一般而言改造舊城區的費用往往是建設新城區的幾倍甚至十幾倍。例如，浙江某經濟非常發達的鎮，鎮區分一老一新兩大鎮區，老鎮區特別破舊，多數都是二三層的民房，市政配套、公共設施及環境都較差，沿河道隨處都可見垃圾；而新城區特色也非常明顯，是鎮政府的所在地，有大量工業廠房、工業辦公區、文化廣場、文化中心等。該鎮在做新規劃時，沒有把錢用在改造老鎮區人居環境的改造上，而是要在未來幾年內建一條沿江大道，道路是雙向六車道，配上綠化帶，道路兩邊折遷，搞高層大建筑。再比如西安市的一郊區小鎮，其新舊鎮區差別也非常明顯——新鎮區如同一個大公園，而老鎮區則顯的破舊、零亂、基礎設施落后！老城區雖然很破舊，但商業繁榮、人口興旺、充滿活力；新城區雖然視覺漂亮，但卻冷冷清清，缺乏人氣。其實，新鎮區人氣不足，淪為“空鎮”，是目前普通存在的一個嚴重問題。早在2000年，上海市為了疏解中心城區的人口，帶動郊區的發展，并解決城鎮建設中出現的風格類似、千城一面的問題，提出了在郊區建設“一城九鎮”。這“九鎮”都是在老鎮旁邊新建設的，其風貌都是采用了異國情調，規模大的在六七平方公里，規模小的也在一平方公里以上。十幾年的開發過去了，目前大多數鎮已經建成，它們的建設與發展不僅使當地形象發生了翻天覆地的變化，也促進了當地經濟社會的快速發展。但在這些小鎮成功建設的背后卻存在巨大的隱憂，那就是人氣不足，時常被人冠以“空鎮”的帽子！原因何在？
小城鎮的建設一般會有兩種方法：一種是先發展產業，通過產業的發展帶動人口就業，以就業聚集人氣，通過人氣的聚集促進城鎮建設，這是一般小城鎮發展所采取的路徑；另一種是“突進式”地先將城鎮的形態建立起來，通過住房的銷售快速導入人口，通過人口聚集帶動產業的發展。因產業的培育需要較長時間，因此相對于第二種方式，第一種方式的小城鎮的建設似乎較慢，但第二種“突進式”的建設方式，如果不是發展的迫切需要（如大都市人口或產業轉移、本地區居民迫切需要改善生活環境等），或有明確的產業作支撐，又常常會形成“空鎮”。實踐證明，“突進式”的建設新鎮不是問題，問題是新鎮到底怎么聚集人氣？新鎮聚焦人氣的關鍵，一方面是城鎮的相關配套建設，另一方面則是產業的發展。產業是城鎮的經濟基礎和發展支撐，因此，對于新鎮而言科學合理的定位產業是規劃的重中之重。產業特色、產業規模，關系到城鎮居住人口的規模、城鎮形態和城鎮的功能。可以說，如果產業上不上去，城鎮就難發展；產業上得慢，城鎮發展也快不了。
實踐證明，新鎮建設容易，發展難。其實，只要是發展需要，沒有人反對建新鎮，但在重視新鎮建設的同時更要注重它未來的發展，同時不要忘記了舊區的人居環境。事實證明寄希望于將舊城人口搬遷到新區的想法，常常會事與愿違。
六、政府長官意志推進城鎮化
在城鎮化進程中不可避免地要占用大量的土地，但在我國出現對糧食安全的考慮，設定了18億畝耕地紅線。一方面土地需求量不斷上升，另一方面是土地被嚴格地限制，那么土地從何處來？考慮到農村的建設用地使用相對較為粗獷 ，為有效利用土地資源，合理配置農村建設用地，國土部2008年正式頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地——是謂“增減掛鉤”。于是各地出現了農村合村并點的探索，即把農民相對集中到一個居住區居住，并統一配套公共設施，包括學校、醫院等。農村集中居住就會節約出大量的土地，把節省的宅基地復墾，得到建設用地指標，通過占補平衡，城市周邊的耕地就可以劃為建設用地了。此方法還為基層政府帶來了大量的收益，如山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農民全部集中居住后，保守估計，將騰出8萬畝舊宅基地，可以復墾為耕地。每年復墾一部分換來新的城鎮建設用地指標，由此每年的土地收益有兩三億元。
總體而言，此探索在一些試點地區是成功的。但在不少地區也存在“被上樓”的現象，“被上樓”的關鍵是“被”字，如果是農民能得到合理的補償，并自愿上樓，那么上樓后他們的生產和生活方式都將得到較好的改善。如天津東麗區的華明鎮，他們有90%的人贊成，5%的人不反對，所以試點較為成功。但前段時間很多不具備條件的地區為了出成績也在盲目效仿，于是自2010年以來，媒體報道了大量打著各種旗號的“拆村運動”，很多農民不管愿不愿意都被強迫著搬出了平房，搬上了樓房，有些地方因為此事件還出現了人員傷亡。
合村并點目前還處于試點的階段，是過渡的做法，各地區應結合本地的具備情況有選擇的借鑒，一般情況下要考慮以下幾大因素：一是該鎮的區位情況，比如處于大城市的邊緣地區，對未來土地價值有較高的預期，可以進行，反之要慎重；二是該地區從事非農產業的有多少人口，如果大多數人口已經從事了非農產業，那么就可以進行，反之如果還是以農業種植為主就要謹慎對待；三是農民的消費習慣和農民的收入是不是能支撐他搬樓后的消費形式，因為農民上樓后花費會大大增多，如水費、暖氣費、衛生費、物業費等都會增加很多，原來在一畝三分地上可以自產自用，上樓后可能就要買菜，也就是說農村的消費成本會大大增加。政府認為農民住進新樓是好事，但是很多政府沒有考慮農民的消費增加問題。
綜上，可以看到目前我國小城鎮在建設和發展過程中存在較多的問題，但我們不能就此否定小城鎮的作用和發展小城鎮的必要性。發展小城鎮是我國推動城市化進程，實現城鄉經濟全面發展的必由之路。在小城鎮的探索道路中，出現一些困難和問題是再所難免的，關鍵是我們要能深刻認識到這些問題，認識問題是解決問題的前提，這也是本文的價值所在。中國小城鎮未來的發展道路任重而道遠，對此我們會持續跟蹤和研究，以為我國小城鎮發展貢獻力量。
