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2024年11月24日
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上海市：加大小城鎮發展改革試點力度
最近，上海市貫徹落實科學發展觀，加快推進城鄉經濟社會一體化發展，加大小城鎮發展改革力度，并出臺了相關的政策。上海市堅持以規劃為龍頭，以產業為支撐，以改革為動力，進一步解放思想，加強政策聚焦和區域整合，突破郊區城鎮發展瓶頸，著力提升基礎設施和社會事業建設水平，著力推動政府職能轉變和制度創新，進一步增強試點鎮統籌發展能力，以點帶面，積極推進本市農村改革和發展，加快本市郊區城市化進程，促進城鄉統籌和經濟社會協調發展。根據國家發展改革委《關于開展第二批全國小城鎮發展改革試點工作的通知》精神，2009年8月7日，上海市人民政府下發了《關于開展小城鎮發展改革試點的政策意見的通知》文件，就開展小城鎮發展改革試點提出一攬子政策意見。計劃通過5年左右或者更長時間的努力，把上海市第二批全國發展改革試點鎮建設成為與現代化國際大都市要求相適應，具有較強產業承載能力、人居環境優良、資源節約、功能完善、社會和諧、各具特色的郊區示范城鎮。
一、強化規劃引導，優化試點小城鎮布局
上海市委副書記、市長韓正2009年7月15日在市政府常務會議上指出，在實現科學發展的過程中，規劃起著先導和引領作用，要在本市“兩規合一”的基礎上，加快形成城鄉經濟社會一體化發展格局；要進一步完善規劃執行機制，確保土地資源利用效率，加快本市產業結構優化升級。一是支持區縣開展試點鎮總體規劃評估和修編。上海市要求各區縣政府從試點鎮經濟發展潛力、資源環境承載能力和吸納人口能力出發，進一步明確試點城鎮經濟社會發展總體要求及功能定位，經規劃評估確有必要的，啟動試點鎮總體規劃修編工作。要制定試點鎮近期建設規劃，根據市和區縣經濟社會發展規劃、城市總體規劃和土地利用總體規劃的各項要求，統籌安排城市、產業和生態的空間布局和發展時序；二是編制和實施城鄉建設用地增減掛鉤方案。上海市按照國家發展改革委和國土資源部相關文件要求，編制城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃，報國土資源部批準后實施。通過農村建設用地減少與城鎮建設用地增加掛鉤，有效保護耕地資源，節約集約利用建設用地，進一步推動城鄉用地科學合理布局。
二、促進產業集聚，提升試點鎮綜合實力
一是積極支持符合條件的試點鎮產業區內項目落地。上海市對試點鎮內原有的產業區，按照全市工業用地布局和產業區塊規劃梳理要求進行項目審核。對于符合城市總體規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃和環保標準等要求的，經市發展改革、產業、規劃國土、環保等部門共同認定，積極支持其項目用地辦理“招、拍、掛”出讓手續。
二是引導和支持產業能級的提升。對有條件發展創意產業、總部經濟，以及商業、物流業等其他服務業的試點鎮，其原屬鎮級工業園區的產業用地，經市有關部門認定，可轉化為經營性用地，具體以控制性詳細規劃為準。上海市節能減排專項資金支持試點鎮加快產業結構調整、淘汰落后產能和工藝，市自主創新和高新技術產業發展重大項目專項資金支持試點鎮符合條件的高新技術產業化項目落地。采用“區(企)鎮”合作模式，探索建立國家級、市級開發區，以及大型企業集團與小城鎮建設聯動發展機制。
三、推進結構升級，提高試點鎮服務業發展水平
一是積極支持服務業重點項目、公共平臺和特色園區建設。上海市服務業引導資金積極支持試點鎮服務業重點項目、公共服務平臺建設和現代服務業特色園區規劃編制，以及現代服務業集聚區、生產性服務業功能區的發展。各級財力要支持有條件的試點鎮按照專業、區域規劃和功能定位，改建或新建大型農產品交易市場等各類特色市場，優先安排國債資金支持試點鎮產地和樞紐型骨干農產品交易市場的信息系統以及檢驗檢測系統建設。
二是支持有條件的試點鎮大力發展旅游業。上海市要求旅游主管部門參與試點鎮總體規劃的編制工作，支持有旅游資源優勢的試點鎮發展農村觀光休閑旅游業。市旅游主管部門要優先推薦試點鎮的國家A級旅游景區(點)或工、農業旅游示范點。在不改變土地集體所有性質和土地用途，不損害農民土地承包權益，符合土地利用總體規劃和環境影響評價的前提下，探索通過土地承包經營權流轉的方式，發展農業觀光旅游項目。對投資額較大的重點旅游項目，參照上海市重大產業化項目相關規定，優先保證用地。
三是支持農民通過多種組織形式經營“農家樂”。支持試點鎮農民利用宅基地、自留地等開展“農家樂”經營，市和區縣衛生、環保、消防、特種行業等主管部門要簡化相關程序，盡快辦理登記、審批手續。市有關部門用于發展“農家樂”的專項資金，優先支持試點鎮發展“農家樂”。
四、發展現代農業，提高試點鎮農業現代化水平
一是推動現代農業示范項目建設。充分發揮國家、上海市財政支農資金對現代農業的支持作用，率先在試點鎮開展國家現代農業示范項目建設。上海市財政支農資金要重點支持試點鎮發展標準化畜禽養殖場、標準化水產養殖場以及其他特色農產品種植養殖項目。
二是優先支持農業科技研發和農產品加工流通。支持農業科技型企業與試點鎮進行戰略合作，優先安排農業科技研發、農產品加工等項目建設。鼓勵試點鎮農民專業合作社開展農業新技術應用推廣、品牌建設、農產品國內外市場促銷等經營活動，市財政支農資金優先給予貸款擔保、貼息、補貼等支持。
五、改革用地制度，開展城鄉建設用地增減掛鉤試點
一是支持開展城鄉建設用地增減掛鉤改革試點。選擇條件成熟的試點鎮優先開展城鄉建設用地增減掛鉤工作，建立增減掛鉤項目區，通過建新、拆舊和土地復墾，實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理。項目區內需征收集體土地的，要依法辦理土地征收手續，依法給予補償。項目區內農民以其宅基地，按照規定的置換標準，無償換取項目區內搬遷安置房或獲得等價的貨幣補償。經出讓獲得土地使用權的農民搬遷安置房，予以房地產權登記。
二是支持試點鎮整合工業用地和參與土地儲備。推動試點鎮老鎮區內工業企業向工業園區集中，由市、區縣優先安排動遷企業的用地指標，置換出的原工業用地，依照批準的規劃實施管理。同時，試點鎮可將規劃區內的近期建設用地分批次轉用和征收后作為政府的土地儲備。
三是支持有條件的自然村落集中歸并。對未實行增減掛鉤試點、有條件歸并的試點鎮零星自然村落，在統籌規劃的前提下，逐步實行歸并。整理復墾形成的耕地占補平衡指標由該鎮優先使用。
四是率先開展集體建設用地使用權有償使用及流轉試點。允許試點鎮的集體經濟組織以出讓、出租等形式對集體建設用地進行有償使用，收益歸集體經濟組織所有。允許土地使用人通過土地有形市場，以轉讓、轉租等形式將集體建設用地進行流轉。
六、增加財政投入，統籌城鄉基礎設施和公共服務設施建設
一是加大對試點鎮基礎設施和公共服務設施建設的投入力度。上海市和各區縣兩級財政逐步加大對試點鎮基礎設施和公共服務設施建設的投入力度，重點支持試點鎮鎮域范圍內骨干道路、危橋改造、供排水管網、污水處理設施、信息設施、環衛設施、公園綠地設施、清潔能源等基礎設施項目建設。完善試點鎮與周邊高速公路網和干線公路網連接。對區位條件較好、經濟實力較強的試點鎮，按照現代化小型城市的要求配置基礎設施和公共服務設施。市建設財力和各有關部門預算內資金優先支持試點鎮社區事務受理中心、社區衛生服務中心、社區文化活動中心以及養老服務設施等建設。
二是完善土地出讓金收益扶持政策。上海市按照批準的城鄉建設用地增減掛鉤規劃，以5年為實施期限，以項目支出的形式由區縣政府審批有關項目，把項目區內取得的市和區縣土地出讓收入主要用于試點鎮基礎設施建設。土地出讓收入市得部分的支出安排參照每鎮的實際出讓規模確定。
三是支持降低農民搬遷安置房建設成本。上海市要求項目區內農民搬遷安置房及公建配套設施建設中所涉及的各種行政事業性收費和經營服務性收費，參照《上海市建設交通委關于鼓勵郊區村民參與集中統一建房的若干意見》(滬建城〔2003〕458號)予以減免。
四是對城鄉建設用地增減掛鉤項目區內拆舊復墾還耕給予補貼支持。上海市要求實施增減掛鉤規劃的試點鎮，須向市規劃國土資源局申報土地整理復墾方案。項目區內屬拆舊的農民宅基地和其他集體建設用地全部復墾還耕且地力達到國家標準二等的試點鎮，經市規劃國土資源等部門驗收合格，從市管耕地開墾費等專項資金中予以安排補貼。
七、深化體制改革，強化試點鎮公共管理和服務職能
一是加快政府職能轉變和管理體制改革。探索對具備一定人口規模和經濟實力的試點鎮賦予必要的城市管理權限，積極推動行政管理權向試點鎮延伸，通過市和區縣有關部門委托或授權，試點鎮可享有部分區級行政管理權，包括規劃土地部門委托的村鎮規劃建設管理事項，綠化市容部門委托的臨時使用綠地和配套建設的環衛設施管理事項，人力資源社會保障部門委托的勞動保障監察檢查事項，以及衛生、文廣影視、工商、民政等部門委托的食品衛生、文化市場、無證經營及農村和社區公共事務協調管理事項。
二是將部分試點鎮納入“鄉財縣管”范圍。上海市將部分財政收入規模較小、財力支出缺口較大的試點鎮納入本市“鄉財縣管”范圍。區縣財政通過完善轉移支付方案，提高試點鎮政府財政保障能力，使其財力與承擔的社會職能相匹配。
三是拓展小城鎮建設多元化投融資渠道。要求區縣加強對試點鎮基礎設施和公共服務設施建設投資的統籌。支持有條件的試點鎮組建多元參股的城鎮投資開發公司。支持試點鎮開展村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等新型農村金融組織的試點。
八、加強組織領導，有序推進小城鎮試點
一是建立試點工作協調推進機制。上海市建立由常務副市長牽頭的市小城鎮發展改革試點工作聯席會議，成員單位由實施上述政策的責任部門組成，辦公室設在市發展改革委。辦公室成員單位由市發展改革委、市經濟信息化委、市商務委、市財政局、市建設交通委、市農委、市規劃國土資源局等部門組成。試點鎮所在區縣也要建立相應的推進協調機制。
二是有步驟推進試點。上海市強調，有關區縣政府是本市小城鎮發展改革試點工作的責任主體，要加強領導，確保試點工作有序推進。并要求市發改委、財政局、規劃國土資源局等相關職能部門按照職責制定實施細則，以確保試點政策有效落實。進一步明確基礎設施、公共服務、社會事業和產業發展等各項基本指標，開展試點工作的評估和考核。
(來源：國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心《試點工作通訊》2009年第16期；版權申明：本文版權屬城市中國網所有，摘編轉載請注明出處)
