竹立家：用好的制度推進“三農”改革
時間：2012-03-17 08:59:47
來源：《中國黨政干部論壇》
2011年，我國城市人口歷史上首次超過農村人口，占到人口總數的50%以上，使我國
的城鎮化水平上了一個關鍵的臺階。這是具有歷史意義的進步，標志著中國的城市化、“現代化”建設進入一個新的發展階段，也預示著在未來10年到20年內，
我國社會的“整體轉型”將進入一個復雜的“制度安排”階段。目前，我國城市的建設和管理與農村的建設和管理有著顯著的“趨同化”趨勢，因此，如何從制度安
排上破解城鄉建設和管理的“二元化”困局，搞好深化改革的頂層設計，協調城鄉共同發展，讓全國人民共享改革開放的成果，是未來中國改革發展的重大議題。
誠然，隨著我國經濟社會的發展、國家財力的增強，國家對“三農”問題越來越重視，國家對“三農”的投入有了很大的提高，各種強農惠農政策的力度也不斷加
大。但是，由于農村人口多、底子薄、差異大的現狀客觀存在，“三農”問題仍然是中國實現現代化最艱巨的任務。因此，面對現階段中國發展的現實，適應中國城
市化快速發展和城鄉發展趨同化的客觀要求，我們必須轉變發展觀念，改變解決“三農問題”的基本思路，尋求實現中國社會“整體現代化”的制度路徑，從根本上
解決“三農”問題并推進中國的現代化水平在未來10年上一個新的臺階。
面對我國農村社會經濟發展中出現的一系列新問題、新矛盾，要破
解“三農”困局，關鍵的環節有兩個：一是改變觀念，把“三農”問題的解決提高到關乎中國的現代化成敗的戰略高度來認識；二是把解決“三農”問題的臨時性、
階段性的“政策性安排”，改變為長期性、穩定性、剛性的“制度安排”。通過“戰略”和“制度”兩個層面開拓解決“三農”問題的出路，化解“三農”問題的癥
結，為實現中國社會的“現代性”提供價值和制度支撐。
中國的現代化、城市化進程加快的一個重要后果，就是農村人口向城市的轉移，在未
來10年到20年，這種人口轉移將面臨著一個不可避免的高峰期。我們必須在謀劃未來改革發展的戰略設計時從觀念上引起高度重視，把“城市化”作為解決“三
農”問題的一個重要契機來把握，使有序的人口轉移，與生產性轉移、服務性轉移、消費性轉移、人口的質量和素質的提升、社會的穩定和諧等，通過“現代性的制
度安排”有效地協調起來。
未來中國要真正繁榮富強，實現持續的穩定與發展并成長為一個高度“現代性國家”，其基本前提或關鍵就在于正
確處理“三農”問題。而“三農”問題的解決，一個根本出路就是推進城市化進程，并在這一進程中防止“轉移人口”的“二次貧困化”，真正實現城市化過程中人
們的生活質量與水平、人口素質的根本性提升。否則，不但中國目前以“城鄉二元化”為主要特征之一的貧富差距可能會持續拉大，甚至城市本身也由于人口的涌入
形成新的“貧困階層”，并因為不同階層新的矛盾與裂痕而陷入“拉美陷阱”或“印度困局”，最終導致發展的放緩乃至停頓，使社會現代化難以實現。
我們知道，所謂“拉美陷阱”，是指在上個世紀70年代，一些拉美國家因貧富不均、兩極分化嚴重，以及“過度的城市化”等發展中的問題，不僅在城鄉社會的
“結構轉型”中沒有解決其農村農業農民問題，反而使拉美各國陷入了更為棘手的“城市危機”之中。所謂“印度困局”，是指印度農業產業沒有足夠的吸引力去阻
止富裕農場主進城的腳步，導致大批農民失地失業，農村破敗，農業乏力。有人提出，通過政策來提升農產品價格，從而讓農民們更能獲利，進而增強農村的吸引
力。可這樣做很容易導致通貨膨脹，讓城市的居民難以接受。這兩種情況的后果大家都可以看到，既使農村失去了發展的資源與動力，又使城市周邊形成大量的“貧
民窟”，結果使整個社會發展陷入混亂、矛盾、沖突，陷入“發展陷阱”的泥潭。
“拉美陷阱”和“印度困局”的“發展教訓”，應當成為中
國解決“三農”問題、推進城市化進程的前車之鑒。“三農”問題如果處理不好，一方面既容易造成大批的失地農民，造成大批沒有現代技能和現代觀念的農民；另
一方面也會造成我國城市化障礙。這樣，就會嚴重制約當代中國的現代化進程，嚴重影響現代化的實效，形成新的社會不穩定性并進而危及黨執政地位的鞏固。
因此，解決“三農”困局的出路，是要從戰略高度來思考，要下決心推進“社會結構性改革”。從發展全局、發展整體來謀劃和推進“制度轉型”。可以說，僅依
靠所謂的政策扶持已經不能從根本上解決“三農”問題了。農業、農民、農村要想從根本上擺脫發展困境，只有寄希望于更為根本制度的變革。也就是說，要通過制
度形式來實現“三農”困局的突破，要在未來10年、20年之內，特別是“十二五”期間，通過制度變遷、整體改革來實現農村富余勞動力的有序、有效轉移，來
實現整個“城鎮化”的順利推進。結合我國現代化發展的實際情況，從制度改進的角度統籌規劃解決“三農 ”困局，實現城鄉的共同繁榮，我以為有三項制度改革
必須加快推進。
首先，要加快推進戶籍制度改革。改革的目的是“讓人流動起來”。換句話說，要在全國普遍推行居民制度，逐步取消戶籍制度，不再讓戶口成為農民自我發展、自我提升、自我轉移的障礙。我們戶籍制度如果實現改革，一方面可以為我們一直推進的“公共服務均等化”掃清“制度障礙”，使城鄉居民都能均等地享受到政府提供的教育、醫療、社會保障等基本公共服務，縮小城鄉生活質量差距，增強政府威信和整個社會的凝聚力；另一方面，會擺脫戶籍對農民身份的限制，使人口的自由流動獲得制度保障，讓農民的生存和發展有更大的發展空間。
目前，隨著信息化、數字化技術的發展，特別是大型計算機的開發與使用，使我們國家現在已經具備了取消戶籍制度、實行居民制度的技術條件，對全體居民實現
“數字化”管理成為可能。十三億多人口，通過信息化、數字化等技術手段，使身份證、醫療證、社會保障等各種證件都可以放到一卡通里面。在全國推行居民制度
之后，勞動力的動態、有序流動就成為可能，既可以實現社會的動態穩定，增強社會的活力與創造力，又可以使居民個人的生活質量與水平得到提升，獲得穩定感和
安全感。居民制度使一個人在一個地方工作、生活，就可以在當地戶籍處備案，變為那個地方居民，這既可以極大地提升社會福利的均衡度，使全國人民都可以均衡
享有國家發展成果；也可以增強居民的幸福感和尊嚴感。
其次，要加快推進土地制度改革。與戶籍制度改革相聯系，土地制度改革也是破解
“三農”困局的一項基本制度安排。簡單地講，土地制度改革就是要“讓地轉起來”。即通過合理的“制度安排”讓土地的“資源財富”變為“資本財富”。目前，
我國實行的是土地國有或集體所有制度，農民基本被牢牢地固定在土地上，使土地資源和農民的能動性都很難發揮自身的最大效益。土地制度改革最根本的“制度設
計”就是“資源”向“資本”轉換的“地票化”。換句話說，就是要適時在全國大規模地推行“地票制度”。地票制度總的來說可以概括為“土地國有、個人使用、
使用權允許轉讓”。這就是說，地票制度不改變土地的國有性質，不改變土地的所有權，只是“使用權”可以轉讓，目的是防止土地資源浪費和由此引發的腐敗，提高土地資源的使用效率。實行地票制度后，由于轉讓的只是土地的使用權，所有權還是國家，國家可以通過建立國家一級的“地票銀行”來管理和監督“土
地使用權的轉讓”過程，并獲得相應的“土地交易稅”，縣鄉一級可以建立“地票交易所”，具體完成交易過程。當然，土地“地票制度”是一項復雜的“制度設
計”過程，需要進一步認真研究，但大的方向是有利于我國的現代化發展。土地“地票化”以后，一方面可以徹底改變農民與農村土地的“固有聯系”，使農民轉變
為“市民”成為可能，因為農民可以通過使用權轉讓普遍富裕起來，帶著“資本”進城；另一方面，土地的有序轉讓可以增加民間投資向土地的投入，提高土地的使
用效率，減少土地的浪費，減少權力對土地的侵占，把土地財富直接轉讓給農民。同時，地票化在明確各種土地的用途以后，也可以加大對國有土地的開發利用，保
證農業用地的18億畝“紅線”。“地票制度”是解決“三農”問題的關鍵環節之一，從我國目前的技術水平來看，實行地票制度的技術條件現在已經具備，我們在
搞北斗衛星網，2011年底就覆蓋全國，為全面推行“地票制度”提供了技術支持。
最后，要加快推進城市化進程。破解“三農”困局的一
個重要突破口就是清除“城市化”的制度障礙，“讓城自動建起來”。從人類文明史、社會現代化等更為宏觀的角度看，一個城市建立和發展是一個“自然”過程，
是經濟社會自然而然發展的結果，而不是人為規劃的結果。如果一個城市沒有居民的基本生產、生活條件，這個城市蓋再多的房子，也沒有人愿意待在那里。我個人
認為，當代中國城市發展的關鍵在于增加城市的數量，讓那些產值、財政收入、城區面積、人口數量、管理模式等都符合現代城市管理要求的縣鎮實行“城市化”管
理。
這些年，我國城市化速度雖然發展很快，但人口基本都集聚在一些中心城市。受現有政策和規劃的限制，一個經濟發展很好的縣鎮很難變
成一個市，按照城市來管理。例如，廣東、江蘇、浙江等省的不少城鎮，加上外來人口的話，人口之多，財政收入之巨，完全可以實現自我管理、自我服務，應該實
行城市化管理模式，使人口就近、方便、廉價地向城市轉移。因此，今后我們應該考慮下放城市的審批權限，由地方省級人大根據本省的經濟社會發展的實際情況，
具體研究制定本地區的城市化標準，規劃和決定本省的城市數量與規模。根據西方發達國家城市化的經驗，城市的發展是社會現代化、擴大就業、促進服務業擴張的
重要渠道，是居民之間相互服務、自我管理、擴大消費、共同提升生活質量的重要平臺。我國長期以來第三產業發展緩慢，一個重要原因就是受到城市數量的限制，
新世紀經濟快速發展的十多年間，城市數量一直保持在上世紀90年代的大約660多個，幾乎沒有變化。因此，不管是發展大城市，還是發展中小城市，都需要首
先放開城市審批權，讓那些已經具備建立城市條件的縣、鎮，轉換為城市化管理模式。
總之，面對我國現代化、城市化快速發展的現實，要從
根本上解決“三農”問題，就是要從戰略層面思考社會發展全局，從制度改革、社會結構重構入手，充分利用數字化、信息化等現代社會的管理技術，按照“以人為
本”的和諧社會的發展目標，有序有效地加快推進制度層面的改革。把破解“三農”困局與城市化有機地結合起來，從根本上實現中國社會的“現代性”。
