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2024年11月24日
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“最貪鎮長”李丙春：土地暴利中的權力尋租
2月23日，北京市順義區李橋鎮前黨委書記、鎮長李丙春在法院受審。根據檢方指控，這位“最貪鎮長”涉嫌貪污3870萬元、挪用公款1.78億元，而所涉及款項幾乎全部來自李橋鎮下轄村的征地拆遷補償。
一塊手表引出的案件
2010年5月29日，時任李橋鎮黨委書記李丙春突然帶著一批鎮政府工作人員來到洼子村，在村支書史建國等村干部引領下分組挨家挨戶要求測量房 屋面積。“他們只說是政府拆遷，要征用我們村的地，但是之前沒有出過公告，那天也沒有出示任何拆遷證明。”洼子村村民賈燕樑對本刊記者回憶當時情況，“很 多村民不明所以，面對政府工作人員單獨做工作，就稀里糊涂地讓測量人員測量了房屋面積、簽了宅基地征用協議?！蓖葑哟迨抢顦蜴傋钚〉男姓澹?40多戶人 口不到3個月就拆走了90多戶。村民們后來才知道，如此高效的拆遷工作辦法就是李丙春的主意?！八蛔尨逯孪韧ㄖ迕?，而是直接進村開始分組逐一做工 作。為了讓村干部配合鎮政府的拆遷工作，鎮里還給每個村干部打了白條，承諾事后獎勵20萬元?！辟Z燕樑說，李丙春正是憑著能用最小代價實現最有效拆遷的本 事，“年年是區里的標桿”。
現年52歲的李丙春是李橋鎮沿河村人，像很多這個年齡的基層干部一樣，他的研究生學歷是當了鎮長后才續的，在與他共過事的人眼中，李丙春“說話 很糙，還有點大舌頭，口齒不清”。2005年英各莊村舊城改造拆遷時，他就已經以鎮長身份擔任拆遷總指揮?！爸械葌€子，黑臉膛，比實際歲數看著大，在村里 不太愛說話，不怎么起眼?！庇⒏髑f村民張鳳霞對本刊記者說。5年里，伴隨英各莊舊城改造、機場高速南線和京平高速的修建、國門商務區的開發，這個“不起 眼”的鎮長已經積累起了豐富的拆遷經驗。
2010年10月的洼子村幾成廢墟，拆遷工作馬上就要結束，李丙春卻因涉嫌受賄罪被北京市公安局刑事拘留，牽出他的是更早落馬的順義區國土資源 局副局長劉寶。根據劉寶的供述，2009年9月他曾經接受了北京朗依制藥有限公司副總經理潘京萍贈送的一塊價值17.9萬元的名表，為了方便朗依公司在順 義買地建廠，劉寶將潘京萍介紹給了時任李橋鎮黨委書記李丙春。在2011年6月22日劉寶案的庭審中，李丙春證實自己確實收受了潘京萍贈送的這款手表。
李丙春因為涉嫌受賄罪被牽連調查，如果全部情況被法院確定屬實，涉案總額也不過23.3萬元。根據北京市檢察院二分院的指 控，2007～2008年，李丙春利用職務便利，為北京隆景閣投資顧問有限公司承攬中國電子口岸業務技術及配套用房的設計工程提供幫助，收受該公司給予的 內存8萬元的銀行卡。2009年下半年至2010年10月，他為北京中鐵興華經貿有限公司租賃該鎮西樹行村工業用地提供幫助，收受價值15.3萬元的金條 一塊。
隨著調查深入，涉嫌貪污和挪用公款的問題才逐漸浮出水面。檢方對李丙春貪污罪的指控集中在2006～2007年機場高速南線和京平高速公路兩大 工程上馬期間。機場高速南線和京平高速均于2006年開工建設，全長53公里的京平高速總投資約為44.2億元。機場南線高速全長20.4公里，總投資約 45億元，每公里2.4億元的造價在當年創下了全國之最。兩條高速在順義李橋相接，僅京平高速(順義段)的拆遷就涉及包括李橋在內的4個鎮、26個行政 村，需要占用集體土地約2794畝，拆遷涉及企業83家，民宅452戶。李丙春貪污的正是拆遷補償款，貪污方式也并不高明。檢方指控，在機場南線高速公路 工程拆遷中，李丙春虛構北京中天恒信房地產開發有限公司被拆遷的事實，指使他人與該公司簽訂虛假的拆遷補償協議書，騙取拆遷補償款共計1010萬元。在京 平高速工程拆遷過程中，虛構其本人實際控制的北京市智祥萬通科技有限公司被拆遷的事實，騙取拆遷補償款共計860多萬元。李丙春還涉嫌截留機場高速南線工 程拆遷過程中，北京甄氏房地產開發集團有限公司本應退給李橋鎮政府的2000萬元拆遷補償款。張鳳霞告訴本刊記者，2002年甄氏集團從英格莊村以3萬元 /畝的價格購買集體土地打算用于商業開發，這2000萬元拆遷補償款正是源于這片地。
除了貪污的拆遷補償款，李丙春被指控挪用公款的款項也主要來自李橋鎮下轄村的拆遷補償款。2006年6～8月，僅單筆借給甄氏集團用于營利活動 的款項就達6600萬元，2006年3月～2010年9月又借出公款4968萬元給北京中天恒信房地產開發有限公司。李丙春挪用的公款大多流向了李橋鎮管 轄下的房地產公司，通過為這些公司實現資金周轉而為個人套現。李丙春在借給北京中天恒信房地產開發有限公司的過程中獲利30萬元。2007年8月，在將 3000萬元借給北京金寶房地產開發有限公司后，獲利840萬元。根據檢方統計，從2005～2010年，李丙春挪用公款的數額累計高達1.78億元。公 款挪用的手法幾乎是一樣的：39歲的原李橋鎮政府招商部科員孫七十擔當實際操作的角色，拆遷補償款出借通常是流向北京美麗迪商貿中心、北京寶利偉業倉儲中 心等由二人實際控制的公司賬戶，再以公司名義向房地產公司借出。
土地暴利和截留空間
李丙春獲取暴利的背景是近十年李橋鎮土地價格暴漲和拆遷補償政策的漏洞。出生于沿河村的李丙春并沒有顯赫的家庭背景，上面有兩個姐姐，下面還有 一個弟弟。初中畢業后他去當過兩三年兵，退伍后就在當時還沒有與李橋鎮合并的沿河公社開拖拉機，拖拉機手的身份是村里人對他認識的起點。上世紀90年代 初，沿河公社成立出租車公司，李丙春成為主要負責人，后來出租車公司由集體轉歸個人，李丙春成了實際的所有者。“孫七十原本只是公社的編外人員，平時幫大 家打打水、干點雜活?！币晃恢槿烁嬖V本刊記者，孫七十后來成了李丙春在出租車公司的專職司機，在李丙春當上鎮長后，孫七十也被調入李橋鎮政府招商部工 作。沿河公社合并入李橋鎮后，李丙春曾經主管過鎮上的畜牧工作，但仍然實際經營著自己的出租車公司。直到2002年當選鎮長，迫于國家關于政府干部不得經 商的規定，李丙春才將出租車公司轉手?！稗D手的錢他基本都投在了美麗迪商貿中心，用別人的名義經營?！币晃恢槿耸繉Ρ究浾哒f。
李橋鎮的征地拆遷運動也大抵始于2002年。李橋鎮緊鄰首都國際機場，距離T3航站樓直線距離不過1公里，從洼子村可以清晰地看到航站樓的屋 頂。按照北京城市總體規劃，順義是“東部發展帶的重要節點，北京重點發展的新城之一”，臨空經濟區是北京市“十一五”期間重點發展的六大高端產業功能區之 一，李橋被規劃為臨空經濟的核心區域。除了擁有便捷的高速網，李橋還被規劃出一片未來總部聚集地，號稱“國門商務區”。2003年時，洼子村的村民就知道 自己的村莊被納入了這一規劃，但是城市擴張的速度還遠沒有到達這里。
最先在李橋推動征地的是嗅到商機的甄氏集團，2005年以舊城改造的名義，甄氏集團將英各莊村改造成占地640畝、建筑面積54.8萬平方米的 馨港莊園小區?！懊慨€地合3萬元，但村集體賬戶上一直沒有拿到這筆錢。”英各莊村民告訴本刊記者，“宅基地的拆遷補償每平方米只有1080元，這還是按照 宅基地標準四分地內的價錢，超出部分只有補償標準的30%?！闭缡霞瘓F以每平方米1000多元的價格賣給村民馨港莊園的回遷房，這個土地出讓價格在當時都 算低廉，但是房地產熱剛開始，村民們根本意識不到土地價格的巨大漲幅，對于欣喜于“住上樓”的村民，出讓價格還可以為大部分人接受。“上樓后，每家可以剩 個四五萬元的存款?！币驗橛信f村改造的名義，這個開發商主持的項目是在以鎮長李丙春任總指揮的拆遷指揮部工作中完成的?！?40多戶村民中有2/3搬上 樓，也不過占了兩三棟樓，一共4000多套房子大部分都是當商品房賣的。”然而入住已經7年，英各莊村民始終沒有拿到回遷房的產權證。
2010年洼子村拆遷時，宅基地的補償標準比起5年前的英各莊補償標準每平方米只上調了400元左右，周邊商品房價格最高卻已達2.2萬元/平 方米。2008年，洼子村160畝集體土地就以25萬元/畝的價格被鎮政府征收，之后轉手給開發商建造商用樓盤，這個價格雖然是英各莊土地出讓價格的8倍 多，但是遠遠比不上5年間李橋土地價格的暴漲：在土地的轉手過程中，最終出讓價格達到170萬元/畝。洼子村附近一棟商用樓的土地出讓價甚至達到了每畝 400萬元。村集體和開發商中間相當驚人的土地出讓差額給了李丙春利用職權牟利的巨大空間?！?010年我們村拆遷還沒開始，鎮政府就突然添了11輛新帕 薩特，我們書記也開上一輛，這些錢是從哪來的？”一位洼子村村民對本刊記者說。
補償標準過低成為村民的直接訴求，7年后，英各莊被拆得凌亂的舊村中仍然有90戶沒有上樓。李丙春執行的是順義區政府對當地普通住宅的指導價標 準，這個標準5年中的漲幅遠小于商品房價格的漲幅。低廉的征地價格也有規可循。按照我國《土地管理法》的規定，征收土地補償費、勞動力安置補助費都是按照 被征收土地前3年的平均年產值計算的，其補償標準是農地的年產值，而與被征地的區位等地價因素無關。中國農業大學教授朱道林認為，我國的征地制度屬于典型 的配給和調配式的生產資料分配方式，補償對人不對地，更多考慮的是由于征地所引起的剩余人口的安置和補償，而不是根據被征收土地的區位和質量進行等價交 換。
土地補償制度為地價的巨大差額提供了法律依據，而征用目的的模糊則使得李丙春等基層官員可以利用職權從這個巨大差額中獲利。2004年3月14 日通過的《憲法》修正案第十三條第三款改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄昂螢椤怖妗瘏s并沒 有給出明確界定，商業開發項目也可以成為地方政府‘加快經濟建設’的公共利益來做?！币晃环扇耸扛嬖V本刊記者。2005～2006年，甄氏集團在參與馨 港莊園項目后迅速擴張。甄氏集團原本注冊資金只有7000萬元，2007年末，該集團以2.61億元，高于起拍價8倍拍下李橋鎮的一塊住宅項目用地。工商 資料顯示，為李丙春騙取拆遷補償款的中天恒信房地產開發有限公司的法人代表為甄永杰，其公司注冊地址正是甄氏集團的辦公地點。
賈燕樑等很多洼子村村民懷疑李丙春挪用的4000多萬元公款就是2008年村里賣地的錢。前兩年村民也曾提出要看村里的賬目，卻總被村支書以各 種借口搪塞過去。“這筆錢一直都沒有到村里的賬上，村里用錢還需要到鎮上去批。”賈燕樑告訴本刊記者，征地補償款并不會按人頭發給村民，“存在銀行里吃利 息”是順義區通行的做法?！鞍匆荒昶诖婵罾视嬎悖磕昀⒌?0%作為收益分配給每個村民，剩下的30%留作村委會的辦公經費?！背送葑哟宓恼鞯? 款，2005年，首鋼軋鋼廠以每畝7萬元的價格征得英各莊500多畝土地，村民表示至今也沒有見到這筆款項。依照現行法律規定，青苗補助費和地上附著物補 償費應分配給該物所有者，土地補償費則歸村集體所有。“現行的立法模式并沒有為‘集體’做出嚴格界定，對所有權主體多級性和不確定性的規定，反而造成了集 體土地所有權主體的虛位?！痹凇段覈r村土地征收補償法律問題研究》中，法官吳行政認為，正是權屬不清造成了補償金容易被鄉鎮政府和村委會截留?！罢鞯貑? 位一般不直接面對農民個人，而是只面對鄉、村兩級，征地補償費一般先經鄉政府，再經村委會，最后才到農戶?！倍鴮τ诶畋憾裕寐殭鄬㈠X短期挪用給房 地產公司，在近幾年房地產利好的背景下，高于銀行存款利率的收益就可以神不知鬼不覺地進入個人腰包。
雖然還有90戶拒絕搬遷，但是矗立于垃圾和廢墟中的英各莊讓人感覺已被遺棄。張鳳霞感慨：“現在村里隨便哪里都能藏人，經常來賊。”50米外就 是呼嘯而過的京平高速公路，路對面是首鋼軋鋼廠，張鳳霞告訴記者：“首鋼煙囪白天冒白煙，夜里冒黑煙。”“企業應該會給村里污染費吧？我們一分都沒有見到 過?！睆堷P霞猜測說。與車輛一樣頻繁的是從低空掠過的飛機，伴著巨大的轟鳴聲。承受著城市擴張的代價，英各莊村民卻似乎沒有體會到多少城市化的福利。7年 后，搬入樓房的村民補償款基本已經花光，占地的首鋼軋鋼廠原本承諾幫助村里解決100多個用工指標，到現在也沒有落實。張鳳霞和村民們憂慮的是李丙春案發 后村莊的土地補償款是否已被充繳國庫，再也無法回到村集體中來。
李橋鎮征地的步伐并沒有因為李丙春案而放緩腳步。2011年6月，洼子村拒絕拆遷的村民住宅被強拆，7月4日，國門商務區下屬的北京國門金橋置 業有限公司在沒有土地批復等手續的情況下，在洼子村一塊約1000畝的基本農田上建筑約7000平方米的工人宿舍。今年2月27日，李丙春受審的4天后， 洼子村27名村民代表被集中到鎮政府，要求在國門商務區征收這1000畝地的征地協議上簽字。從早上8點半到下午14點，村民代表劉亞靜因為心臟病發被 120急救車送走，隨后是史文君和史桂香也因為胸悶不適被120送走，終于鎮政府獲得了27人中的14人簽字。3月1日，反對征地的30多位村民到順義區 政府上訪，要求重新召開全體村民大會來決定是否賣地。“政府要以每畝28萬元征收，可是他們轉手就能賣到每畝300萬元?！背鞘袛U張給李橋鎮帶來的土地暴 利還在繼續，國門商務區中的商業項目已經東擴到了洼子村邊上?！版傉鞯仄仍诿冀?，這次是我們爭取自己利益的最后一次機會。”一位洼子村村民對本刊記者 說。
