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2024年11月24日
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——訪全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明
兩會前，中國經濟時報記者與連續多年提案改革土地制度的全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明進行了一場馬拉松式的訪談，從當日上午九點半一直持續到下午一點半。
在采訪中，蔡繼明反復強調，城鄉二元土地制度嚴重阻礙我國城市化進程，并導致高房價、城鄉收入差距加大、農民權益受到侵害等若干問題。他建議，在符合法律和城鄉統籌規劃的條件下，應允許農村集體建設用地進入市場，和國有建設用地同地同權同價。
城鄉二元土地制度弊端多
中國經濟時報：縱觀您十幾年來的提案，發現幾乎每年您都要提土地制度改革，為什么一直關注這一領域？我國的土地制度存在哪些弊端？
蔡繼明：土地制度改革是解決當前很多難題的根本辦法。城市化、高房價、土地財政、城鄉居民收入差距等眾多熱點問題，要想根本解決必須依靠土地制度改革。
我國憲法規定：城市土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權、同價，具體表現在：集體土地所有者不能買賣 其土地；集體土地使用權只能首先在集體成員內部初始配置，但宅基地使用權不能抵押和轉讓給集體成員之外，農地的承包權亦不能抵押，其流轉也受到一定限制； 農民在自己的宅基地上以及村民集體在集體建設用地上建設的住房只能賣給本村居民，如果賣給外村特別是城市居民，則被視為小產權房，不受法律保護。
這種城鄉二元土地制度嚴重阻礙了我國城市化進程，并且排除了農民平等地分享工業化城市化成果的權利，抑制了農民財產收入的增長，擴大了城鄉居民收入差距。此外，現行的征地制度，還催生了土地財政，推高了地價、房價，也致使小產權房屢禁不止。
中國經濟時報：您提到城鄉二元土地制度嚴重阻礙了我國城市化進程，為何這樣說？
蔡繼明：首先，農民分享工業化城市化的平等權利受到限制。工業化城市化進程中凡是需要占用農村集體土地的，無論是否出于公共利益的需要，一律采 取政府征收的形式變成國家所有，而政府對被征地農民的補償，完全是單方面壟斷定價，其水平遠遠低于被征地的真實價值或機會成本，二者的差額被地方政府攫 取。
這種征地制度剝奪了失地農民平等分享土地增值的權利，其中相當大一部分成為就業無崗、務農無地、社保無份的“三無農民”，被排除在工業化城市化進程之外。
其次，農民的土地不能為他們進城落戶提供財產支持。農村居民的住房(連同宅基地)不能抵押，亦不能向城鎮居民出售，高達60—70億平方米的小產權房不能進入市場，這一方面堵塞了農民唯一能夠抵押融資的渠道，另一方面抑制了農民房產的資本化，使他們的土地不能為他們進城落戶提供財產支持。
不僅如此，農村現有建設用地17萬平方公里，超過全國城市建成區總面積3倍以上。即使簡單地通過舊村改造和新村規劃，就可以至少節省出三分之一 的建設用地。但是，我國工業化城市化進程中急需的這筆巨量的寶貴的土地資源，并沒有按照市場原則給農民帶來巨額財富：這些土地或者大部分沉睡在廣袤的農 村，或者被地方政府以城鄉建設用地增減掛鉤的方式轉變為城市國有建設用地。
最后，由于缺乏有效的土地流轉和退出機制，農村土地的流轉額不足10%，阻礙了農地的規模化經營，使農業產業化和現代化難以推進。
應允許農村集體建設用地進入市場
中國經濟時報：您提到我國的城鄉二元土地制度存在很多弊端，更是嚴重阻礙了我國的城市化進程。那么您認為，我國的土地制度應該如何改革，才能利國利民？
蔡繼明：我認為，最重要的一點就是建立城鄉統一的建設用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉統籌規劃的條件下，應該允許農村集體建設用地進入市場，和國有建設用地同地同權同價。
這意味著我們今后城市建設和工業化進程如果要占用農村土地，就應該允許農民集體所有的土地進入市場，不能一律采取政府征收的辦法。土地用途的改變本來就應該用規劃去管，而不能用所有權去管。在土地用途管制上應該是一視同仁的。
即使是出于公共利益的需要非征收農民的土地不可，也必須給被征地農民合理公平的補償。因為公共利益的范圍可以大到整個國家或全社會，小到一個社 區或一個群體。一定范圍內的公共利益的實現，其成本自然應該由該范圍內的全體成員或公民來承擔，而沒有理由將其成本轉嫁給根本不能享受這種公共利益的其他 成員。
此外，我還建議，應允許農村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租。農民住房的買賣、抵押和出租，所涉及的僅僅是集體宅基地使用權的轉讓，這絲毫不影響集體土地產權的屬性。應該讓農民的住房和宅基地具有和城市居民同等的權益。
應區別對待小產權房
中國經濟時報：您認為應該如何根治小產權房問題？
蔡繼明：小產權房之所以被限制交易并宣布為不合法，從中央政府的初衷來看，就是擔心濫占耕地，糧食安全受到威脅。因為客觀上確實有很多小產權房就是占用耕地，如果不加以有效遏制，籠統地說小產權房不加以限制而合法，就會誘使越來越多的人到農村去買房甚至是圈地，也會誘使農民違法占用耕地。但小產權房年年都喊限制，結果卻屢禁不止，而且越禁越多。原因就在與沒有一個從根本制度上解決的前后一貫的長遠辦法。對于處理小產權房，政府應通盤考慮。我建議，要區別對待小產權房。
首先，對于建立在農村集體建設用地上的小產權房，要承認其合法性。當然，這類小產權房的建設必須符合城鄉規劃和建筑標準，在政府解決小產權房的 整套方案公布之前，對于尚未列入城鄉統一規劃就已經建設的小產權房雖然不存在違反規劃問題，但也必須符合建筑標準。而在政府解決小產權房的整套方案公布之 后尚未建設的小產權房，必須等到做出后才能建設。
其次，對于非法占用農地建設的小產權房，也要區別對待。要從解決小產權房的整套方案公布之日起對占用農地建設的小產權房畫一條線：此前為歷史問題；此后為現實問題。
對于歷史問題要一分為二：如果開工不久或規模不大，尚能以較低的拆除成本將宅基地恢復成耕地的，就堅決拆除；如果規模很大并已投入使用多年，即 使付出較高的拆除成本，也很難將建設用地再恢復成耕地的，拆除這類小產權房不僅得不償失，而且會引發較大的社區矛盾，同時要考慮到，如此大規模和長時間的 小產權房建設之所以成為事實，當地政府一定負有不作為的責任。所以，通過給予當地政府、房地產商、小產權房購買者以及農村集體土地所有者一定的處罰，同樣可以將這類小產權房合法化。但是，對于現實問題，一定嚴懲不貸！否則，政府將失去公信力，最嚴格的耕地保護制度就會流于形式！
