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2025年04月19日
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全國政協委員蔡繼明提案信息發布暨農村集體建設用地入市研討會在中國經濟網演播廳舉行，全國政協委員蔡繼明在媒體見面會上介紹了他今年的提案內容并與到會記者進行了研討。
由于我國經濟發展迅速和城市化進程的加快，很多條款已經不適合實際經濟工作的需要。最近幾年我國一直在醞釀對《土地管理法》進行修改，目前國家正在對修改草案進行廣泛征求意見。據蔡繼明介紹，這次的《土地管理法》修改草案里提到只要列入城市規劃，包括現在的城中村，政府就要征收為國有，甚至在城市規劃之外和城市的基礎設施、公共設施相關的土地，也要堅持征收為國有。這樣一來，《土地管理法》修改草案中對土地征收的范圍界定就會過寬。從某種程度上來說，不大符合中共十七屆三中全會的精神。
因此，在蔡繼明此次的提案中特別對有關征地的依據提出了修改意見。蔡繼明認為，應該嚴格區分公益性和非公益性。對于公益性的需求政府可以征也可以不征，而對于非公共利益的需求則堅持不能征地。
農村人口城市化是城市化發展的內生動力
關于如何推進土地制度改革，從而加快我國城市化進程的提案，蔡繼明委員向記者們介紹，去年我國的城鎮化水平已經達到51%，我國歷史上第一次出現了城鎮人口超過農村人口。但這里面包括了2億左右的進城務工人員，這些人雖然在城市里面務工，但并沒有變成真正的城市居民，等他們到了40歲、50歲以后將不得不再回到老家。長此以往，我國真正的城市化水平就將難以提高。而造成這一現象的很重要的原因就是土地制度。
在現有制度下，政府有極大的熱情和動機去征收農民的土地并進行大面積開發，以至于城市擴展的速度很快。但另一方面，卻并沒有多少積極性把失地的農民變成城市居民，因為這會涉及到教育、醫療、社保以及保障性住房等等一系列的費用。這就造成了近年來人口的城市化嚴重滯后于空間的城市化。所以，我國應該加快土地制度的改革，推進人口的城市化，適當的放慢甚至遏制城市在空間上的擴展。
根據公開的統計數據顯示，目前城市人均占有的土地面積已經達到133平方米，遠遠超過了發達國家80多平米的水平。因此，未來幾年空間的擴展可以說基本告于段落，今后城市化的主要任務將是盡快實現人口的城市化，尤其是把已經進城務工多年的2億左右的農民工，特別是他們的第二代盡快轉變為城市居民。
現階段我國應率先發展大城市群建設
對于城市化道路發展建設問題蔡繼明表示，之前有很多專家學者對此做過研究，業界普遍認為到2020年我國的城市化水平應該達到65%，到2050年要基本實現現代化，也就是城市化水平應該達到80%。如果按此規劃我國將有涉及幾億人的農村人口得到釋放，那么到底應該讓他們進入哪些城市，是大城市，中等城市，小城市，還是小城鎮？此前，學術界、官方及民間都對這個問題有過很多爭論。去年國務院公布了全國主體功能區規劃，規劃將我國劃分為四個區域。第一個區域是優化開發地區，第二個是重點開發地區，第三個是限制開發，主要是農業地區，限制進行房地產工業開發，最后一個是禁止開發，就是生態保護地區。
主體功能區規劃提出實行兩橫三縱，在這兩橫三縱線上的城市要優先發展。接著主體功能區規劃強調要實行集中均衡，既要集中又要均衡。說集中是避免遍地開花，要優先發展大都市群。說均衡，是不能都集中到個別城市，應該遍及全國，形成十幾個都市群。由此就確定了今后應該以城市群作為主體形態來推進我國的城市化進程。
在此次提案中，蔡繼明對大城市優先發展和小城市優先發展做了分析比較。分析的結果表明，大城市優先發展不但不會占用耕地，還會節省出建設用地，而這些節省出的建設用地又可以復耕為農業用地。而小城鎮優先發展，不僅會使現在的土地不夠用，還會進一步占用耕地。因為我國是一個土地資源非常稀缺的國家，所以從這一點上蔡繼明再次明確提出，建議政府采用大都市群、大城市優先發展這樣一個道路。
小產權房應在保證耕地量前提下實行區別對待政策
在談到小產權房問題時蔡繼明表示，小產權房是沒有經過國家有關部門批準的，因此也是不合法的，但仍然有大量的城鎮居民去購買，究其原因，正是因為城市房地產價格近年來居高不下，同時小產權房價格又十分低廉。所以很多城市居民不得不舍近求遠，冒著違法違規的風險購買小產權房。而對于農民來說，因為中間繞過了政府征地、土地出讓金等環節，因此，他可以用較低的成本賣一個好價格。從這些方面看，農村居民、城鎮中低收入階層都得到了實際的好處，唯獨政府有了損失。但是反過來看，小產權房雖然使政府減少了土地出讓金，可是另一方面卻減輕了保障房的壓力，減輕了財政支出，更何況小產權房的存在有助于推進城市化進程，從長遠看，也會提高城市的城市化水平，減緩民工荒。因此，蔡繼明認為在小產權房處理問題上，政府還要采取正視現實的態度，考慮各方利益，拿出一個穩妥的長治久安的方法。
在具體的處理方法上，蔡繼明也表示，國務院國土資源部之所以三令五申嚴格禁止城鎮居民到農村買房，應該是擔心占用耕地的問題，而對于這部分建在耕地上的小產權房要一分為二的對待。對于剛剛建設，規模小又違法違規的小產權房，應該立即予以拆除。
對另一種已經建設了多年，居民已經入住多年的小產權房，蔡繼明認為，應該該罰的罰，該追究責任的追究責任，之后允許其合法化。
適當提高農產品價格有利于確保我國糧食安全
在談到城市化發展與糧食安全問題時蔡繼明介紹到，中國是一個近14億人口的國家。我們的糧食進口每增加一個百分點，都會引起國際市場糧價極大的波動，因此，我們一定要保證糧食的自給自足，而如果要做到這一點，我們的土地就必須保證有足夠的數量用于農業生產。然而我國目前正處在工業化、城市化加快發展的時期，發展工業、建設城市都要占用耕地。所以，中央提出18億畝耕地是一條紅線，是不能突破的，現在大概只有18.2億畝。按照過去每年減少1000萬畝耕地的速度，過不了兩年這個指標就用完了。
如何能夠保證這兩個目標同時實現呢？蔡繼明認為把人口相對集中到大城市，會節省出更多的建設用地，這些建設用地就可以復耕為農地。另一方面，隨著農村剩余勞動力的轉移，留下來較少的人口可以耕種較多的土地，這樣能夠達到農業土地經營所要求的最低規模，農民收入也會相應增加。同時，從國家政策的層面適當提高農產品價格，加大對種糧農民，農業大省(縣)加大財政轉移支付。
另外，糧食安全是公共產品，應該由全體公民來負擔。所以，任何個人和單位占用耕地，都應該受到懲罰，蔡繼明還同時建議征收耕地占用稅，征上來之后形成一個糧食安全基金。補貼給種糧多的農民，讓農民種糧的積極性和糧食安全的目標達成一致，讓地方政府發展農業的積極性和中央政府保護耕地的目標達成一致。
