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2024年11月24日
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規范三資管理增強經濟實力
——石家莊市建立村級集體財富積累機制的調查
調研組 孫中華 賀軍偉 孫邦群 王勝
近幾年來，河北省石家莊市以建立村級集體財富積累機制為抓手，規范農村集體“三資”(資金、資產、資源)管理，增強集體經濟實力，取得了很好的效果，得到了河北省委省政府的高度重視和肯定，并決定在全省部署推廣。
我們調研組于近期兩次深入到石家莊市、縣、鄉、村、農戶，對該市建立村級集體財富積累機制的做法進行了調研。由此形成的調研報告全面分析了建立和深化村級財富積累機制的主要做法，概括了其取得的主要成效，并總結了值得推廣的基本經驗。
1 發展背景
農村稅費改革以來，特別是取消農業稅后，石家莊市農村村級組織收入銳減，村均收入從7.3萬元減至2.8萬元，村級組織運轉、公益事業發展面臨困境。據統計，2005年石家莊市4351個村中，沒有集體收入的村709個，占16%；集體收入5萬元以下的村1679個，占38%；集體收入5萬-10萬元的村972個，占22%；三項合計占總村數的76%。
2005年6月5日，溫家寶總理在視察石家莊市農業農村工作時指出：稅費改革取消農業稅后，農村債務、村級組織運轉、公益事業發展經費從哪里來，要很好地研究。石家莊市委、市政府高度重視，為貫徹落實總理的指示，組織開展了大規模的調查研究。調查顯示，一方面村級組織收入減少，運轉困難；另一方面村集體資產管理不當，造成大量流失，集體和農民合法權益受到侵犯。據統計，全市農村資源性資產涉及機動地20.65萬畝、五荒地272萬畝、果園307萬畝，經營性資產涉及經營用地8.6萬畝、房屋454萬平方米，機器設備、農機、運輸設備總值2777萬元。隨著工業化、城鎮化的發展，城中村、城郊村、園中村等集體經濟發展比較好的村，積累了大量集體資產，如正定縣正定鎮塔元莊村，集體資產總額超過千萬。但是，由于沒有建立規范的管理制度，大量集體資產游離于賬外，80%以上的村集體資產沒有很好開發，大部分集體資產被少數人無償或低償不合理占用，使用不公問題比較突出。針對這些問題和矛盾，石家莊市積極試點探索，摸索出了一條建立村級集體財富積累機制，規范農村集體三資管理的新路子。
2 主要做法
村級集體財富積累機制是以增加集體收入為核心，以清理、整頓、規范村級集體資產管理為內容，以市場運作為手段，把集體統一管理、農戶承包經營、村民民主決策有機結合起來，盤活村級存量資產，實現集體資產保值增值，不斷增強集體實力的集體經濟運營機制。
在建立村級集體財富積累機制的過程中，石家莊市采取了先試點、后推廣、再深化的步驟和方法，主要經歷了兩個階段。
第一個階段：建立村級集體財富積累機制。
從2005年7月開始，石家莊市在正定縣西平樂鄉東安豐村開始試點建立村級集體財富積累機制，經過了試點、擴大試點范圍、全面推廣等步驟。
在建設過程中，重點抓好四個環節，即：摸清底數，建立資產臺賬；民主決策，制定集體資產有償使用方案；民主監督，公開有償使用項目和標準；民主理財，規范公共積累資金管理。建立健全五項制度，即：《村級集體資產民主管理制度》、《村級集體資產使用決策制度》、《村級集體資產有償使用收費公示制度》、《村級財務預算和執行情況報告制度》和《村級集體資產承包租賃合同管理制度》。
從試點到第一階段完成，該市共清理規范農村各業承包合同79940份，收取村級集體資產有償使用費5.89億元，清收拖欠承包費3341萬元，抵頂和化解村級債務1894萬元。到2007年底，全市農村都建立起了村級財富積累機制。
第二個階段：深化村級集體財富積累機制。
從2007年8月開始，石家莊市進一步組織開展以恢復集體經濟組織、組建公司制經營實體、實施項目建設、完善監管體系為主要內容的深化村級集體財富積累機制工作。
在這一階段，重點抓好四個環節：一是恢復建立村級集體經濟組織。推行村級集體經濟組織、村黨組織和村民自治組織三位一體的農村基層管理模式，人口在800人以上或有一定存量資產的行政村按照職能分開、人員交叉的原則，建立健全村級集體經濟組織。二是組建集體資產經營實體。引導村級集體經濟組織利用集體資產，采取獨資、控股、參股等形式，組建具有獨立法人資格的公司制經營實體。三是政府扶持實施村級項目建設。依托公司實體平臺，開展財富積累項目建設，按照先干后補，以干定補的原則，制定了貸款貼息政策，幫助解決資金問題。四是實現監督管理網絡化信息化。進一步完善了農村集體三資經營管理的16項制度，并籌劃建設市、縣、鄉三級農村集體三資管理網絡化體系。
截至2009年底，石家莊市已恢復和建立村級集體經濟組織4333個，占行政村總數的99.6%；村級集體經濟組織共注冊登記公司實體750個，占行政村總數的17.2%；實施財富積累項目271個，總投資4.48億元。
下一步，石家莊市計劃結合農村集體產權制度改革、城中村改造等多項工作，加大政策指導力度，加大財稅傾斜扶持，加大農村金融支持，進一步引導村級集體財富積累機制深入發展。
3 明顯成效
石家莊市近年來建立村級集體財富積累機制的實踐，取得了明顯的效果。
一是集體收入增加，緩解了村級經費不足。據統計，構建村級財富積累機制后，石家莊市集體經營性總收入由2005年的2.35億元增加到2008年的7.07億元，年均遞增44%，村均收入達到19.69萬元，比建立村級集體財富積累機制前增加2倍。我們調研的三個村，集體收入均有了較大比例的上升。率先試點的正定縣西平樂鄉東安豐村2004年集體資產使用費收入3.5萬元，2005年試點當年達到11.7萬元，2009年增長到39.4萬元。正定縣正定鎮塔元莊村集體資產使用費收入從2004年的30余萬元增長到2009年度的160多萬元。鹿泉市獲鹿鎮北新城村，2005年集體資產使用費收入50萬元，2009年達到了99萬元。通過建立村級集體財富積累機制，規范集體資產管理、實行有償使用，增加了集體經濟收入，緩解了農村公共事業經費不足的問題，一定程度上解決了新農村建設的資金短缺問題。
二是集體服務功能增強,為農民辦了實事好事。在建立村級集體財富積累機制的過程中，石家莊市農村黨組織、村民委員會和村集體經濟組織分工負責、密切協作，維護了農民權益，增強了為群眾辦實事、辦好事的能力，贏得了村民的擁護，提高了黨領導的農村基層組織的活力和凝聚力。據對十縣百村調查顯示，有82個村打了井，67個村通了自來水，84個村修了水泥路，83個村安裝了路燈，83個村建了文娛活動中心。在我們調研的三個村中，正定縣西平樂鄉東安豐村5年累計支出111.6萬元，用于農機服務、水電管理、衛生清理、治安保衛等公共事業。正定縣正定鎮塔元莊村集體支出61萬多元，在全村修建了四條村道，蓋起了村內娛樂文化廣場、村民中心、衛生所、圖書室、老年活動中心等，聘請專人負責村內衛生。鹿泉市獲鹿鎮北新城村，統一組織開展耕地作業，并對作業費按照50%比例予以補貼，修建了村內道路800米，硬化了停車場，對村民參加新農合給予全額補助，對60歲以上的老人給予每年300元、5斤雞蛋的補貼等，每年在農村生產生活等公共服務上投入30多萬元。同時，許多村利用這次機會清理了多年陳欠，抵頂和化解了集體欠1.38萬農戶的一些小額債務，化解了眾多矛盾。
三是發揚基層民主，提高了農民民主管理意識。建立村級集體財富積累機制，是貫徹落實黨領導的村民自治政策、實行民主管理和村務公開的具體實踐，每個步驟都實行了農民群眾廣泛參與、民主決策和公開透明，發揚了基層民主，充分尊重了農民群眾的意愿，有效提高了農民參與民主管理的意識。如正定縣西平樂鄉東安豐村在確定集體資產發包方案時，召開了10多次村黨員座談會、村民代表座談會、村民大會、村民會議，參加過會議的村民回憶說：哪些項目該收費、該收多少費、咋收費，都在會上討論，會上大家都是七嘴八舌的。多少年了，沒見過那樣的熱乎勁。
四是用制度管權管事管人，推進黨風廉政建設。建立村級集體財富積累機制，出臺了五項管理制度、制定了十二項驗收標準，真正做到了用制度管權、管事、管人，從源頭上堵塞了漏洞，規范了管理，防止和減少了各種利用職權侵占集體資產、損害群眾利益行為的發生，進一步推進了農村黨風廉政建設，改善了基層干群關系。正定縣正定鎮塔元莊村村支書尹小平說：現在，每一筆財務支出，先要由村支書、村主任簽字，然后經民主理財小組審核蓋章，才能到鎮農經站報銷，最后所有收支賬目還要在村里張榜公布，給了群眾一個明白，還了我們一個清白。
五是增強集體和市場意識，創新經營體制機制。通過重建村集體經濟組織，組建公司制經營實體，加大財政項目扶持力度，明確了農村集體經濟組織的市場主體地位，理順了集體與其成員之間的權益關系，是創新集體經營體制機制的有益探索。正定縣正定鎮塔元莊村重新建立了村級經濟合作社后，以合作社出資的形式成立了公司，直接參與市場競爭。這些做法，以前想都不敢想，村干部說。同時，通過引入合同、契約等市場化方式，形成了以規范的市場化方式發包使用集體資產的慣例，引發了農村傳統思想觀念的轉變，增強了農村干部群眾的市場觀念和按市場規律辦事的能力。邊振山是正定縣西平樂鄉東安豐村養貂大戶，他家養殖場占了村里近3畝地，從1996年到2005年試點前，一直沒有交租金，建立村級財富積累機制后，他第一個交了錢。他說：“講實話，俺們老百姓除了割肉疼就是掏錢疼。不過，俺們占的畢竟是村集體的地，村里收錢大伙都討論了，同意了，定的規矩也公平合理，咱沒有理由不交。”
4 基本經驗
石家莊市建立村級集體財富積累機制，取得了豐碩的成果，也創造出了很好的經驗。
各級領導高度重視，納入黨委政府重要議事日程。黨委、政府的高度重視，是建立村級集體財富積累機制工作取得成功的關鍵。石家莊市委、市政府歷屆領導都高度重視，把這項工作列入了黨委政府的主要議事日程。原石家莊市委書記兩次做出明確批示，并在黨代會、市四大班子聯席會議、市政府全體會議、市縣鄉三級干部會等會議上多次強調。原市長兩次召開近二十個部門的聯席會儀，專題進行研究。原分管農村工作的副書記、常務副市長、主管農業副市長等都到試點鄉（鎮）、試點村現場指導。現任市委書記、市長十分重視，逢會必講，多次深入基層調研，指導工作開展，多次召開專題會議，研究制定政策，協調解決存在的問題。各縣（市）黨委政府主要領導、分管領導親自抓、具體抓。
建立聯動機制，把改革創新與規范工作結合起來。一是依托相關部門，建立了聯動機制。石家莊在市、縣、鄉、村四級建立健全了組織領導機構和多部門協調聯動機制，建立了月交流通報制度，并將這項工作列入了石家莊市委、市政府的年底專項考核，為機制建立工作提供了有效的組織保障。二是依托經管機構，健全管理制度。縣鄉經管部門以合同管理為切入點，制定了農村集體資產資源使用合同示范文本，建立了合同備案制度、合同鑒證制度、檔案管理制度、票據管理制度等，將農村集體資產管理部門的監管責任落到了實處。三是依托核查隊伍，嚴格驗收標準。制定了詳細的建立村級集體財富積累機制工作驗收標準，要求縣級核查到村，確保不漏一村。同時，組建了85人的市級核查隊伍，在每縣抽查一個鄉，逐村開展建設工作落實情況核查，保障了建制工作的規范有序。
健全村級組織，把加強領導與班子建設結合起來。采取了市培訓縣級干部和試點村支部書記，縣培訓鄉、村干部的形式，加強基層組織能力建設，使各級干部迅速熟悉掌握政策界限和工作方法步驟及要求。在建立健全村級集體經濟組織中，堅持和加強黨的領導，采取了集體經濟組織與村級黨組織、村民委員會三位一體的模式，集體經濟組織負責人一般由村支部書記或村委會主任兼任，既貫徹了黨委政府的決策，加強了村兩委班子建設，又有效地增強了村級組織的服務功能。
充分發揮民主，把領導推動與民主管理結合起來。一是明確發展原則。提出：建立財富積累機制的主體是村集體經濟組織，各級黨委政府堅持支持不干預、幫助不包辦、指導不強制的原則。二是確保村民做主。通過開好三個會議，讓民主管理、民主監督落到了實處。開好黨支部村委會兩委會議，擬定符合實際的集體資產有償使用方案；開好承包人會議，充分協商，使集體資產有償使用方案合情合理；開好村民代表會，民主表決通過集體資產有償使用方案。三是堅持民主決策。明確規定以下事項必須經過村民大會或村民代表會議討論通過：各項集體資產有償使用費的收取標準、收取時間；對占用集體資產的特困戶減免上繳使用費的數額；村集體年度收支預算方案及調整方案。四是加大公開力度。要求將村級集體財富積累機制建立及運行情況及時在村內顯要位置張榜公布，將集體收支逐筆逐項向村民公開，接受群眾監督。
明確政策界限，把解決問題與維護穩定結合起來。在處理機制建立過程中的敏感問題、關鍵問題時，十分注重政策策略，沒有發生一起因此而上訪的案例。如：對遺留問題處理，出臺了以糾正為主，不過深追究，只對事不對人的原則，防止把歷史問題復雜化，促進了農村社會穩定和問題有序解決；在規范合同時，區分口頭合同、合同不規范、合同內容不公平等情形，出臺不同的政策；明確提出不增加農民負擔的原則，規定集體資產使用費收入資金不得用于村干部工資、補貼、獎金以及招待費等。有的地方聘用法律顧問，依法簽訂經濟合同，對提高農民依法辦事的意識和能力起到積極的作用。
調研組認為，石家莊市建立村級集體財富積累機制的經驗，對加強集體三資管理，特別是對資源性資產較多、集體資產管理不太規范的地方，具有普遍的借鑒意義。
