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2024年11月24日
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編者按：如何將旅游開發與自然資源、文化資源的保護有序結合，達到動態保護與合理開發？如何讓當地居民切實得到旅游開發帶來的實惠，減少介入式開發所固有的對當地居民生產生活的干擾？如何減少一次性開發模式，讓當地經濟借助旅游開發帶來的投入實現可持續的發展？這些問題的回答都有賴于文化資源開發過程中協商機制的建立。我們試圖對江西婺源在本土文化資源開發中所出現的困境進行分析，為廣大讀者提供一個比較完整、有一定參考價值的鄉村文化資源開發典型案例。
近年來，在我國經濟體制轉型的大背景下，第三產業的發展受到地方政府越來越廣泛的重視，這其中旅游業因其天然的生態屬性、文化屬性和服務功能受到很多第二產業欠發達卻擁有獨特的自然和人文景觀地區的青睞。相對于實體自然資源和工業品的開發產業，我們可以將這種旅游經濟稱之為文化資源的開發。同一般的資源經濟開發一樣，文化資源開發不可避免涉及到三方利益，即資源的當地擁有者、開發商和政府。而文化旅游本身的固有屬性又使這樣的三方利益格局具有了不同于實體經濟的特點。
文化資源開發模式分析框架
（一）開發協商模式
所謂開發協商模式，就是指開發項目涉及的利益相關方，建立共同認可的、平等的利益交涉平臺，從而協調在經濟開發中出現的各種問題，制定開發原則和利益分享機制，達到合作共贏的局面。
我們可以以下圖來表示一個協商及開發機制的建立過程：
STEPA1開發項目介入——STEPA2公正、有效的協商機制建立——STEPA3解決開發中出現的問題，并調整機制運行狀態——STEPA4達到共贏的項目開發模式。
一個成功的項目利益協調機制應滿足以下重要特征：
1、參與性。有效的利益協調機制應是對利益相關各方完全覆蓋的，即所有在開發過程中的利益相關方都能參與到協商機制中去，不存在被有意、無意忽略的相關方。參與性是利益協商機制的大前提，如果協商機制本身是一方或多方缺位的，那它的透明性、平等的協商也就無從談起。而被排斥在利益協商機制之外的群體，必然是利益分配中的受損方，利益均衡的打破也就必然意味著整體開發項目的不穩定。
這樣的狀態可以通過下圖來表示：
STEPB1開發項目介入——STEPB2 殘缺的、不平等的或不透明的協商機制——STEPB3 利益受損方的反制行為——STEPB4 項目的不穩態運行。
2、透明性。特指項目開發的整個決策過程、原則制度、收益及財政支出情況對所有利益相關方的可達性和可獲得性。透明性是保障開發項目多方收益目標達到的基本保障，關鍵性信息的缺損往往是項目開發權力單方壟斷的結果。在這個意義上，透明性與參與性緊密相關。一個發展失衡的開發項目往往是在某方面具有不透明特質。
3、平等性。項目開發協商機制中的平等性涉及到對各個利益相關方權利的認知，同時也是考量了開發項目中投入產出比的動態效果，因此不能簡單把其理解為完全的均等。而在實際的資源項目開發實踐中，平等性往往既是項目協商機制設立的基本原則，也是一個在參與性、透明性等原則滿足前提下，經過均衡博弈后達到的可被認同的結果。
（二）文化資源開發利益相關各方的特性
文化資源開發項目涉及到的開發商、地方政府和當地居民因其利益結構和期待遠景不同從而形成了各自的行動邏輯。
1、項目開發商：作為項目的主要投入方，開發商必然堅持投入產出比的最優化模式，而由于文化開發項目的本地性和不可移動性，就與資金的流動性和可貿易性追求產生內在沖突。而這樣的內在沖突可能性更容易體現在跨地開發商對本地項目的經營上，正如我們在婺源旅游開發項目中所看到的。由于跨地項目開發集團具有多地利潤抽取性盈利模式，導致其在對一地的開發常常是策略型的、保持良好可移動性和可撤離性的，這樣的高流動性行動趨向與本地政府和居民對項目開發的可持續和固化投資愿景是相沖突的。相比于跨地項目開發商，本地項目開放商由于其生長于本地社會資源網絡，與當地社會關系圖景有著千絲萬縷的聯系，這就在使其在行動模式中加入了新的考量變量，并在一定程度上增強了其長期、可持續投入的可能性，我們在之后的案例介紹中將看到當地與跨地開發商的不同行動模式。
2、當地居民：當地居民是文化資源的實際擁有者和使用者。我們下邊還將對文化資源的特性做出梳理，這里要著重闡述的是居民行動模式的可塑性，即作為三方博弈模式中最為分散的一方，居民在項目開發中對短期收益與長期生計之間的比較在很大程度上受制于三方博弈機制本身的完善程度?；蛘哒f，一個參與性差、透明性低、不能保障居民方平等收益權的開發方式，往往導致居民對項目開發的短期收益趨向大于長期持續收益傾向。原因是居民的強烈不安全感，即對未來收益的強烈不可預見性。而與之對應，如果在文化開發模式中已經建立較為完整的原則、利益協商模式則會有助于項目收益流的穩定性和可持續性預期的建立，從而改變居民群體的行動計算模式。需要指出的是，在三方博弈中，居民自身組織性的能力與程度往往直接關系到博弈結局的成敗。
3、地方政府：在政治學的經典理論中作為公共機構的政府應當是作為獨立于利益格局之外的地方存在，由它提供公平的競爭平臺和相應的獎勵及懲罰機制。然而，在中國特殊的國情下，政府不但不是經濟格局的外在存在，反而是直接參與到經濟開發中的力量，這種傾向可以稱之為政府公司化傾向，這也就使其不可能作為超然的存在，而是成為直接影響經濟格局的實力。由于政府對地方經濟社會發展的高度滲透性和借助系統化的行政系統而產生的強大行政力量，使得作為經營化的實體參與到利益博弈中的政府往往在博弈格局中起到舉足輕重的作用。
我們不能單純地把政府理解成剛性的機構，顯然在實際的語境中，政府是由實在的政治個體構成的，出于決策者地位的個體的偏好、訴求和傾向性選擇往往對政府機構的選擇有著決定性的影響。由于政治決策個體的高度權力集中性，也就產生了政治個體被局部利益集團影響、控制的可能性，而這種可能性發展的最差結果是整個地方行政機構權力偏離了公共屬性，并在不同程度上出現行政機構被綁架的現象。在婺源案例的分析中我們將看到地方政府對旅游開發格局的高度介入。
即使不考慮政治個體的差異性傾向，我們仍能分辨出政府作為地方發展和社會穩定責任方的行動模式，這里我們將其概括為財政收益與社會穩定之間的權衡，地方政府追求在保障最低程度社會穩定基礎上的經濟發展水平和相應的財政收益，這樣的收益權衡模式往往在一些區域性沖突事件中表現明顯，即當社會不穩定因素因經濟不穩定格局而上升，而影響到社會基本面的穩定時，政府會相應調整收益比較模式。
婺源封村案例剖析
我們將透過對婺源旅游景點封村案例的分析，以期厘清婺源封村事件發生的深層次原因。（編者注：此節主要素材都來自于各個公開、可信媒體的新聞報道）
（一）利益對峙：鄉村契約的誕生與變異
2011年7、8月間，正是暑期旅游的高峰期，然而婺源核心景點李坑村的村民聚集到村口的景區大門阻攔游客，這種“非暴力不合作”，持續了整整一個月。村民的不滿是針對景區的經營方婺源旅游公司。雙方關于門票收益分成的多次談判無果后，村民選擇了這種方式來抗議。事實上關于利益分成的談判從去年初就開始了，村里大小開了十余次會，全村8個村民小組，每個組都派出了村民代表，跟旅游公司的談判也不止一次了，最終導致封村謝客的結局。而這次受到媒體廣泛關注的封村事件的背后是這個村十年來在文化資源開發中的博弈與抗爭。要理清這場曠日持久的抗爭，我們得從李坑旅游開發的始末說起。
（二）本地運營商的首輪開發
李坑真正意義上的旅游開發，從2001年開始。第一任經營者葉如煌是婺源本地人，當了16年的鄉鎮干部，辭職下海前是高砂鄉副書記。這個副書記在去安徽的西遞和宏村考察后，寫了一個報告，思路是婺源要搞整體開發，但當時政府態度并不積極。于是這位有魄力的書記就選擇了下海，自己來搞。在遍訪當地名勝過程中被李坑傳統徽派建筑的山水畫吸引，作為開發的重點。
葉如煌從2000年就開始跟李坑村談合作，2001年9月12日，葉如煌和村委會正式簽訂合作協議，合作經營期限是20年，從2001年9月18日到2021年9月18日。這份協議長達5頁，對于雙方的合作方式、權利和義務做了細致規定，不僅明確提出了門票收益按比例分成——前10年，村里占40%，后10年增加到45%；對于村里的分成還做了更細致的約定——60%應用于參觀戶分成和村民公共事業及福利，具體構成是前10年鎮政府2%，村委會14%，村民19%，景點參觀戶共占5%；后10年，鎮政府2%，村委會16%，村民21%，景點參觀戶共占6%。這樣的分成協議，即便放到10年后來看，也具有示范意義，不僅兼顧了各方利益，而且最大限度的保護了村民利益，體現了公平公正的契約精神。如這樣一種具有本地發展眼光的認識就使得葉如煌的行動策略模式中多了對當地農民利益的考量。
本地開發商葉如煌確實對當地旅游進行了相當的投入，他在開發初期兩年之內就投了300多萬元進來，而且花了很多錢改善村里的環境，進村的水泥路和自來水都是在他主持開發時期修建的。而最重要的是，葉如煌給了村民利益分成的啟蒙，2001年簽訂協議的時候，投資方葉如煌，在協議中定下了村民門票分成方式：前10年每年19%，后10年增長到每年21%。這份協議雖然經過兩次變更，但最終確定下來的村民收益比例沒有變化。在契約中明確規定的19%和21%這兩個數字，更是成為村民后期維權的依據。
（三）風云突變：政府力量與外來開發商的介入
在經歷里了幾次改變合約調整后，葉如煌和村民們基本相安無事。可是平穩不過3年，又出了新問題，這次，要毀約的不是村民，而是婺源縣政府。到了2007年，婺源縣政府班子突然轉變了思路，從之前鼓勵民營資本單點開發，變成要組建一個統一的旅游公司搞資源整合，而且選定了主持大局的投資者——三清山旅游公司的董事長陳斌。像葉如煌這樣的單點投資者們有且只有兩種選擇，帶著景點評估參股，或者賣斷退出經營，但是參股還必須陳斌同意。而在葉如煌及當地一些其他旅游開發商看來，要全面接手全縣旅游的陳斌不過是業績平平的后起之輩。然而在政府的強烈介入和不斷利用行政資源對民營旅游業主的干擾下，他們不得不選擇退出。
新的婺源旅游公司2007年正式成立，縣旅游局副局長葛健出任執行總裁，公司第一大股東是江西三清山旅游集團有限公司；第二大股東是婺源旅游投資有限公司；第三大股東是上海豫園商城旅游股份有限公司，剩下的股份是由三家基金投資公司瓜分。整個公司由婺源縣的旅游經濟發展中心持股。新公司成立后的第一個舉措，就是景點門票不同程度的提價，其中李坑從30元漲到了60元，但是支付給村民的分成并沒有增加。3年沒有抗議的李坑村民，重新圍堵景區。“那一次規模是最大的，第一天出動的村民就有300多人。”村民們的意見主要有兩種。一種是按比例計算，要求門票收益分成增加到21%，這個比例有據可查，來自李坑村10年前與投資者簽訂的首份合作協議。 到2011年9月18日，就剛好滿10年，所以村民的分成就應該按21%計算了。另一種是原收益的翻倍計算，每人每年2460元。
李坑村民這一個月的持續抗議，剛好趕上了秋口鎮新一屆領導班子的換屆，于是新領導班子也下了決心，以李坑做樣本，來一場徹底的綜合整治。在這場對峙事件里，村民的收益和政府的公信力都在受損，婺源公司當然也受到了經濟上的損失，原本是它和村民的契約糾紛，卻轉嫁到了政府層面，成了一個行政問題。
李坑村事件：鄉村文化資源開發的思考
（一）藏富于民要先賦“權”于民
李坑封村事件仿佛是對文化資源開發模式一種奇特的解讀，本地開發商葉如煌的善民舉動最終成就的是村民對自身權利的模糊認識。這樣基于契約精神的權利認識在遭遇到政府主導的強力開發模式的侵入后演變成一種自發的反抗，但也因為其自發性，使得這樣的反抗僅僅是為了爭取仍然會隨時間變化而落后于旅游產業巨額利潤之后分成數字的爭取，而未演化成村民對其在旅游開發中應有參與協商權、知情權和平等收益權的權利之爭。
不管是在早期葉如煌的開發中，還是在如今由政府主推的旅游公司的開發中，被忽視的同一樣東西是合作開發的協商機制，或者說，制定一村的文化資源開發過程中，作為文化資源——房舍、街道所有者的村民和村集體是缺位的。這樣的缺位即使是在有心為民謀利的葉如煌開發時代仍不免引起村民此起彼伏的反抗；而早已習慣為民作主的政府在多重利益的綁攜下把村莊的觀瞻、旅游權在村民毫不知情的情況下轉讓給來自外地的開發商。
然而，與其它村民相比，李坑的村民又是幸運的。他們擁有明確規定了21%分成比例的合同，從而成為他們在未來反抗不合理定價行為的依據，這份早期雖未經村民討論、參與，卻很大程度上保護村民權利的合同宛如一份最高綱領，讓李坑村民收益良多，并啟發了他們最初的權利意識。畢竟就在李坑的臨近景點村，村民甚至根本沒意識到自身權利的缺位及與之相關的利益的巨大損失，而與李坑村的收益差距更是有十倍之巨。
而在與李坑村類似的文化開發爭執案例中所凸顯的正是在文化旅游資源開發中在初始階段就確立開發協商機制的重要性。毋寧說，權利的實現與機制的建立本來就是一體兩面的。沒有開放、公允、透明的協商機制，村民的可持續收益權也就無從談起，這當然為后期的爭執埋下伏筆。
（二）民營資本開發與政府主導開發之辯
在李坑村案例中，我們觀察到最初由葉如煌等領頭發展起來的文化資源旅游市場逐漸被政府主導、跨地資本集團控制的公司所取代。本地民營資本在這個過程中是缺乏話語權的，在被排擠出當地旅游市場的過程中，他們甚至連對自己經營多年、投資巨大的旅游有形和無形資產進行評價的權利都沒有。這樣的話語權和掌控權的缺失，很容易造成民營資產的低估賤賣，而隨后介入的開發集團在其中牟取暴利?？梢哉f在這個意義上，簡單地討論國進民退還是民進國退是意義不大的，關鍵是在這個進退之間，各自正當權利是否得到有效保障，特別是面對強大的競爭對手，相對弱勢方的民營業主的權利，包括資產權、未來收益權等很難得到保障。在李坑事件中，我們看到政府為了達到這一目標甚至大范圍地動用了行政機器。
正如我們所觀察到的，一個以營利為導向的地方政府加上普遍的權力集中傾向，很容易產生權力“被綁架”乃至整個公共機構被綁架，資本集團乃至追求巨額回報的個體，會把資本集團的收益凌駕于社會公眾利益之上，從而形成資源開發的最差狀態。說這是經濟結構的最差狀態，不僅是因為其擾亂了民營實體的正常經營，更破壞了整體市場的正常秩序，遏制了民營資本對于資源的合理開發行為，市場經濟所要求的公平競爭的環境也就蕩然無存了。本來公共機構應作為社會的“守護者”維護公眾權利，防止市場經濟這只看不見的手所固有的不利影響，為市場經濟提供有效、公平的法律秩序保障。然而，在婺源的案例中我們看到，政府這只看得見的手公然干涉市場秩序，而這樣的謀利因動員了行政機器而對社會資源有巨大的掠奪性。
（三）村民維權中的自組織力量缺位
如果我們仔細觀察李坑村歷次村民“罷游”事件就會發現，在每次反抗中總是找不到村兩委的身影。關于村級基層政權組織缺位的原因，媒體報道中并沒有太多關注，而其中卻有值得深入思考的地方。在中國的政治架構中，村兩委的地位是很尷尬的，一方面，它們特別是村委會是由行政村民眾選舉產生的，理應對村民利益負責，維護本村發展的正當利益；另一方面，村兩委又是上級政權機構的基層治理觸角，按照相關法律規定他們要完成上級部署的各項任務，配合上一級政權機關的工作。這就必然會有這樣的疑問：當上級行政機構的任務與本村村民的利益相抵觸時，村兩委究竟應該站在哪一邊？這個問題的回答很大程度上要依賴村莊本身的力量不同而不同。
在溫浙沿海一帶，由于行政村經濟實力強大，宗族勢力、當地企業家網絡有著可觀的社會組織力，與之相比，上一級鄉鎮政府反而是缺乏經濟實力支撐的。在這種情況下，基層村級自治機構要么是早已經名存實亡很難發揮作用，要么是被地方實力階層把持。而內地欠發達地區的基層兩委組織由于村莊內部實力不足，而村級運行經費和各項支出又要仰賴于上級行政機構，就是其在前述的利益沖突中往往是保持沉默：既不參與抗爭得罪上級政府，又不明確地站在政府一邊得罪鄉里鄉親。李坑村大致就是這樣的情形。
如此村民自組織力量缺乏的后果有如下兩個方面：
一是出于原子化的村民實力弱小，與強大的開發集團相比實在難以形成有效的抗爭力量，這也就失去了話語權和議價能力。只有在如整體利益都受到明確而強烈損害的情形下，村民中較有號召力的積極分子會主動或被動地站出來充當民意代表的角色與外在勢力集團議價。
二是由于被官方公認的自組織機構缺位，而自發產生的民意代表和臨時性談判組織又有相當的隨意性和不穩定性，使得產生協議的效果往往大打折扣。比如這次抗爭產生的自發組織與開發商的協議文本，在下一次抗爭中也許就不被承認，這就使得雙方交易成本畸高，妨礙了穩定開放的協商機制的形成。而像李坑村這樣周而復始地發生封村罷游事件，不能不說與村民自組織力量自身的不穩定性相關。
結語：什么是“最美的鄉村”
曾經號稱中國最美鄉村的李坑村陷入了烏煙瘴氣的利益拉鋸戰中，那些美麗的山水、徽派優雅的建筑并沒有見證村落和睦與安寧的發展，而高舉文化旅游大旗的婺源也并沒有促生社會和諧文化。忽視當地村民利益、忽視旅游市場發展規律的旅游開發模式，即使有再多的亮麗廣告詞的包裝能算作“最美的鄉村”嗎？如果村莊的文化遺產不能讓在這里世世代代生存的民眾收益得到保障，這樣的旅游開發算是“美”的嗎？如果在旅游開發中，山水文物的真正主人感受到的只是傷害和干擾，這樣的旅游開發算是“美”的嗎？如果商業氣息濃厚的開發模式最終摧毀了古村的古樸可愛，文化古跡所流傳的儒商文化最終只剩下空洞的軀殼，這樣的旅游開發模式算是“美”的嗎？
對于婺源事件的回顧，讓我們產生的是更多的問題，也許真正的“最美的鄉村”只有在這些問題的答案中尋找吧。
