政府搭臺金融支持,中部地區小城鎮發展的探索
時間：2012-02-16 09:46:51
來源：城市中國網
2009年，吉林省在促進小城鎮發展方面出臺了一系列重大舉措。年初，吉林省人民政府發出《吉林省百鎮建設工程實施方案的通知》，隨后，省政府出臺《吉林省百鎮建設工程實施方案》。在當前金融危機背景下，把推進小城鎮發展作為省委省政府增加投入、保持增長、調整結構的重大決策，這在全國各地是不多見的。同時，吉林省通過政府服務、政策支持等方式，打通金融機構支持小城鎮發展的有效通道，這種做法也很有新意。為此，我們于2009年11月上旬前往吉林長春、梅河口、磐石、遼源、九臺等市地進行了實地調研，現將調研情況報告如下：
一、“百鎮建設工程”的基本內容和配套政策
“百鎮建設工程”是在全省選擇100個有特色、有基礎、有潛力的小城鎮進行重點支持、重點建設(吉林省現有建制鎮423個)。選擇重點是縣城鎮、省“十強鎮”、重點鎮和生態經濟鎮。待選小城鎮的鎮域地區生產總值要達到2億元以上，地方財政收入在500萬元以上，且近幾年保持增幅在18%以上；鎮域總人口在3萬人以上，鎮政府所在地人口在6000人以上。
百鎮建設工程的最終目標是：爭取到2020年將百鎮建成具有較高的生活幸福指數和較強吸納輻射能力，適宜居民生活,適應人才建業，適于企業發展的經濟社會發展區域中心，其中部分具備條件的小城鎮發展為小城市。
資金支持是百鎮建設工程的一大亮點。吉林省爭取到了國家開發行吉林省分行100億元的貸款規模，支持小城鎮發展。資金投向重點是基礎設施；社會事業設施；培育特色產業，促進產業發展；信息、人力資源培訓、中介服務等社會化服務體系三部分。
保障百鎮的項目用地。省國土資源廳將新增建設用地指標向“百鎮”傾斜。項目能夠落實用地位置的，劃入建設用地范圍內，優先安排年度計劃，保證現實用地需要。今年開工的項目，所需年度用地指標統一從省級預留機動指標安排解決。
制定配套的支持政策，鼓勵百鎮進行改革探索。包括：在符合條件的待選小城鎮中設立省級工業集中區、園區并享受相應政策。大力推進行政管理體制改革，賦予百鎮縣級管理權限。理順縣鎮財政關系，百鎮要建立一級財政，設獨立國庫的財政管理體制，形成自我發展的長效機制。探索建立有效的農村土地流轉制度，推動土地的規模化、專業化經營。積極推進小城鎮戶籍制度改革，鼓勵農民進鎮落戶，促進農村人口非農化和農村勞動力的轉移。推進社會保障制度改革，擴大社會保障制度改革覆蓋面。
二、政府創造融資平臺，開辟金融支持小城鎮建設通道
政府創造融資平臺，打通金融機構投資小城鎮基礎設施的通道，這是吉林百鎮建設工程最有價值的措施。
近幾年來，吉林省小城鎮建設發展速度較快，各種不同類型的小城鎮依托資源、區位、原有的國企設施等優勢招商引資、取得了一些成績。但在調研中感到吉林的小城鎮發展過程中仍存在不少問題。一是總量投資不足，小城鎮總體發展水平低。與其它省份比，各級政府對小城鎮建設投放的資金相對較少，吸引社會民間資金的渠道不暢，動員社會資金能力弱。二是產業支撐能力不強，一些好的項目難以在小城鎮落戶。個別地方還存在著重住宅建設，輕產業發展的傾向。三是公共服務設施落后，中小學教學樓和鎮衛生院急需改造，鎮文化站和體育設施缺乏，政府投入能力非常有限。四是基礎設施投資大都仍靠政府有限的資金投入，多元化投資渠道還不暢通。多數小城鎮普遍存在歷史負債。從發展階段看，吉林小城鎮尚處于原始積累階段，經濟基礎薄弱，資金投入后回收非常困難，商業利潤空間較小，單純依靠市場的力量難以吸引足夠的資金進行城鎮建設。
以地招商、以地生財曾經是發達地區小城鎮發展的成功經驗。上個世紀90年代末20世紀初，許多地方的小城鎮通過土地開發招商引資，依靠經營城鎮解決城鎮發展的資金問題。然而，時過境遷，在目前嚴控土地的宏觀政策條件下，小城鎮寬松用地、以地生財的時代已經一去不復返了。因此，解決百鎮建設的資金來源，就成為了百鎮工程最重要的創新工程。吉林的具體做法如下：
省政府創造融資平臺，爭取國家開發銀行和中國銀行的信貸支持，總共有100億元的信貸規模，專門用于百鎮建設。由政府控股的省投資集團作為“百鎮建設工程”的借款主體。縣、市投融資平臺是獨立法人主體，以市場化運作的方式參與“百鎮建設工程”。
具體操作辦法，在資金借貸層面上，由省投資集團整體向銀行借款并進行擔保。縣、市投資公司向省投資集團提供財政擔保承諾及有效的抵押、質押擔保。具體使用資金的小城鎮城建公司再向縣市政府投資公司提供抵押資產，得到資金，并負責工程的招標。
在貸款使用條件要求和審批程序方面，可以概括為，整體承諾、分項審批、逐項簽約。對于項目的要求一是具有公益特點的非經營性項目；二是具有穩定收益、具有良好還貸能力的經營性項目。
項目資本金如何籌集，對小城鎮也是一大難題。吉林省要求百鎮項目資本金要達到國家對項目資本金比例的要求。并規定項目資本金籌集的渠道包括：中央預算內投資和省級財政預算內投資、地方政府債券、省投資集團發行的企業債券或者其他融資、各縣(市、區)政府安排的列入年度財政預算的專項資金、項目建設區內的土地、可再利用的建筑物等有形無形資產、建安稅費返還的部分、域內外社會資金等。
小城鎮投融資體制改革是小城鎮改革的重要內容，長期以來，如何把金融機構的資金引入小城鎮建設當中，一直是一個想解決而又沒有解決的大問題。發達國家的城市基礎設施建設擁有較為完善的市場融資體系，通過發行市政債券、私營企業參股、招投標等比較或純粹市場化的方式完成。我國由于機制缺損和市場落后，加之基礎設施信貸的長期性特點，往往使這一領域成為融資瓶頸。在由政府主導的小城鎮基礎設施建設中，省市政府擁有最大的資源、最豐富的信息和最強的協調能力，吉林省政府發揮這些優勢創造融資平臺，與開發銀行的融資優勢相結合，大規模增加小城鎮的金融供給，解決小城鎮建設資金短缺的問題，目前看來是一條以市場化方式實現小城鎮發展目標的可行途徑。
三、百鎮建設工程的進展情況和幾個需要探討的問題
百鎮工程進展情況。首批25個建設鎮項目建設全面啟動。從我們調研的四個小城鎮的情況看，“百鎮工程領導小組”已經全部成立，絕大部分鎮所屬縣市全部成立融資公司。
百鎮工程的首批25個鎮的項目涉及到的立項、規劃、環評、土地四個方面的工作基本完成上報。省百鎮辦已向首批25個鎮中的17個鎮下達了首批建設鎮項目第一批開行、中行貸款資金9.226億元，主要用于基礎設施和學校、社會福利中心、醫院及環境建設等項目。
但各地在落實配套政策方面發展很不平衡。絕大多數地方在下放權利，特別是財權、管理權等方面進展不大。
幾個需要探討的問題。百鎮工程盡管剛起步，效果和問題還遠未顯現，政府創造融資平臺，引導銀行資金投入小城鎮基礎設施，可否成為小城鎮擺脫“以地生財發展模式”之外的一條新路子。還有許多問題需要探討。
一是一定要充分考慮小城鎮未來的還款能力，關注在新的條件下如何培育小城鎮主導產業。對于政府來說，能夠打通銀行支持小城鎮基礎設施的融資渠道，可以走出一條以地生財之外的小城鎮發展之路，實現培育新的經濟增長點目標。但是我們認為，這條路能否走通，現在還是個問號。如今發展小城鎮的宏觀環境已經發生了變化，土地收緊、信貸嚴格、市場飽和、環保要求嚴格，與當年江浙發展小城鎮的條件相比都發生了巨大變化，吉林希望通過百鎮工程復制江浙模式，已經完全不具備條件了。因此，吉林小城鎮除了在融資方式方面的創新之外，還需要在小城鎮的發展思路、產業發展方式、城鎮建設模式方面實現創新。
現實情況是，吉林的百鎮起點非常低，進入條件僅為每年500萬元財政收入，距離形成一個具有可持續財源的產業基礎的起碼要求尚有很大距離。例如，2008年，江蘇省財政收入超億元的鎮達267個，超過10億元有24個，而吉林省所有小城鎮的本級財政收入加起來才有17.4億元。每個小城鎮的本級財政收入僅為411萬元。除了少數的10強鎮具有一定產業基礎外，百鎮中的大多數都是以農業和小規模工商業為主，收入增長點有限、稅源極為匱乏。可見，未來的產業發展、財政收入和還貸能力都是非常不確定的。因此，我們認為，在吉林未來發展生態省戰略下，百鎮工程應當更加關注小城鎮的產業培育，把發展農副產品加工、旅游業等放到更加突出的位置。
二是項目選擇一定要與當地的經濟發展階段和發展水平相適應，防止搞形象工程，建大馬路、大廣場。把項目的重點放到促進產業發展、保證農民就業方面。從調研的幾個鎮看，百鎮項目中很大一部分是投資小城鎮公共基礎設施，如明城鎮的6個項目主要是路、河道治理，中心學校附屬工程。山城鎮的項目主要有道路、集中供水、供熱工程；卡倫鎮的一期項目主要有道路建設，環境美化、綠化工程，亮化工程，環境整治和給水工程，集中供熱工程等。這些項目一些是改善城鎮功能的，另一些是提供公共服務的。
我們認為，吉林小城鎮目前處在原始積累的發展階段，應當保持低成本優勢，因此項目選擇一定要雪中送炭而不是搞錦上添花。絕不能照套城市模式，搞大廣場、大草坪、搞形象工程，這是非常重要的原則。二是項目的選擇要更多的關注產業發展，百姓就業方面，有了產業發展，才能有可持續的還貸能力，有了百姓就業，才能培育基礎設施的消費者，保證小城鎮持續的繁榮。
三是政府融資投入如何才能有效的帶動民間資金投入。從我國小城鎮發展的經驗看，多元化投資是解決小城鎮建設資金短缺的不二法門。吉林省政府融資百億投資百鎮，實際上僅依靠這一渠道遠遠滿足不了需求，單一的投入方式存在著還款的風險。調研中我們感到，小城鎮非常歡迎百鎮工程，道理很簡單，最難找的資金上級政府已經給解決了，還債又是10年以后的事，根據小城鎮領導3-5年一換的現實，到了10年后需要還錢的時候，現在花錢的領導早已不在任了。因此，這種花別人的錢，干自己任內的工程，下任領導來還錢的事情，是小城鎮領導最高興要干的事情，這種借錢、花錢、還錢的責、權、利嚴重不對等的狀況，使得我們有理由認為項目選擇的準確與否、是否是最需要的投資、投資效益如何等問題都是值得思考的。
四是配套政策落實難度較大，工程建成后的管理、維護費用如何解決仍然是很大的問題。百鎮工程是個系統工程，其中，資金和支持政策是相輔相成的。資金的使用效率、還貸能力、都與配套政策息息相關。我們調研的幾個鎮在落實省政府百鎮工程的配套政策，特別是理順縣鎮財政關系，建立一級財政、設立獨立國庫的財政體制方面都存在著很大難度，無一落實。
第一批資金已經到位，工程已經開始，鎮長對于能夠拿到資金非常高興。然而，工程建成之后，面對“工程完工之后，比如道路、橋梁、學校文體衛生等公共基礎設施的管理、維護等費用如何解決”問題時，鎮長們就高興不起來了。這是非常現實的問題，在明城鎮、山城等鎮有些設施明年就能完工。而原有鎮財政的格局下，鎮里的收入全部上繳，自己根本沒有吃飯以外的任何費用。不理順現有鎮縣財政關系，不用說將來銀行貸款無法歸還，擺在眼前從明年開始的基礎設施的維護管理費用就無法落實。因此，配套政策的落實是百鎮項目成功不可缺少的條件。
五是利用金融支持相比于原來的土地財政是一次非常重要的探索，有利于政府基礎設施建設行為的長期化，防止短期政績利益的產生。但是是否能夠保證其他制度的長期化，甚至包括領導班子任職的長期化，確實是擺在面前的非常重要的制度性問題。如果現任領導調走和升遷了，還款的責任后任領導是否認同，直接涉及到“百鎮工程”的可持續問題。因此，還要加大配套改革的力度，從制度設計上保證這項改革和發展的探索和嘗試能夠取得成功。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心 喬潤令
