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2024年11月24日
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表1：天津市宅基地?fù)Q房各批示范區(qū)統(tǒng)計(jì) | |||||
批次 | 掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo) | 指標(biāo)下達(dá)時(shí)間 | 涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村 | 農(nóng)村人口 | 目前狀況 |
第一批[1] (5個(gè)示范區(qū)) | 12405畝 | 2006.4 | 3鎮(zhèn)42村 | 8.6萬(wàn)人 | 農(nóng)戶全部入住 完成復(fù)墾 |
第二批[2] (12個(gè)示范區(qū)) | 9075畝 | 2008.6 | 9鎮(zhèn)80村 | 11萬(wàn)人 | 農(nóng)戶全部入住 正在復(fù)墾 |
第三批[3] (12個(gè)示范區(qū)) | 19995畝 | 2009.7 | 11鎮(zhèn)132村 | 22萬(wàn)人 | 新居正在建設(shè) |
第四批[4] (9個(gè)示范區(qū)) | 10600畝 | 2010.8 | 9鎮(zhèn)98村 | 19.9萬(wàn)人 | 前期規(guī)劃編制 |
[1]包括東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，津南區(qū)小站鎮(zhèn)，武清區(qū)大良鎮(zhèn)、南北辛莊村。
[2]包括西青區(qū)張家窩鎮(zhèn)，北辰區(qū)雙街鎮(zhèn)，津南區(qū)八里臺(tái)鎮(zhèn)、葛沽鎮(zhèn)。
[3]包括東麗區(qū)金鐘鎮(zhèn)、軍糧城鎮(zhèn)，津南區(qū)北閘口鎮(zhèn)、辛莊鎮(zhèn)等。
[4]包括大港區(qū)中塘鎮(zhèn)、小王莊鎮(zhèn)，東麗區(qū)新立街，西青區(qū)中北鎮(zhèn)、王穩(wěn)莊鎮(zhèn)、精武鎮(zhèn)，武清區(qū)東蒲洼鎮(zhèn)，寶坻區(qū)高家莊鎮(zhèn)、靜海縣大邱莊鎮(zhèn)。
目前，前兩批17個(gè)示范區(qū)已基本建設(shè)完成，19.6萬(wàn)個(gè)農(nóng)民已經(jīng)住進(jìn)了漂亮的小城鎮(zhèn)。
一、主要做法
天津市的宅基地?fù)Q房，其最大的特點(diǎn)是將農(nóng)民集中居住和新型小城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在大多數(shù)示范區(qū)，農(nóng)村宅基地復(fù)墾后形成的建設(shè)用地指標(biāo)全部用于新建小城鎮(zhèn)內(nèi)的工商業(yè)和公建配套設(shè)施建設(shè)。以下是天津市宅基地?fù)Q房的主要做法：
1，尊重農(nóng)民意愿，盡可能滿足老百姓的實(shí)際需求。天津市在確定示范鎮(zhèn)之前，要求所有申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的村召開村民代表大會(huì)進(jìn)行表決，只有擁護(hù)率超過(guò)95%，且村民自愿簽訂整理宅基地的法律協(xié)議后才能正式獲得試點(diǎn)批準(zhǔn)，由此較為充分地尊重了農(nóng)民的意愿。此外，各示范鎮(zhèn)在實(shí)際操作中也盡可能地滿足老百姓的實(shí)際需求。比如天津市靜海縣子牙新鎮(zhèn)，僅就“享受宅基地?fù)Q房人員資格的認(rèn)定”這一條，負(fù)責(zé)具體操作的相關(guān)部門就在征求村民和村委會(huì)意見的基礎(chǔ)上來(lái)來(lái)回回修改20余次，最終出臺(tái)了共計(jì)13條認(rèn)定可享受補(bǔ)償人員的指導(dǎo)意見[5]，從而使得很多原本無(wú)法享受政策補(bǔ)償?shù)拇迕窨梢韵硎艿秸負(fù)Q房的福利[6]。此外，為使來(lái)自9個(gè)不同行政村的村民在換房后仍能就近居住在一起，當(dāng)?shù)夭僮髡卟粎捚錈┑貛椭r(nóng)戶調(diào)換他們隨機(jī)抽到的還遷房。
[5]參見靜海政發(fā)［2009］68號(hào)文“靜海縣子牙示范小城鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房置換辦法”。
[6]比如長(zhǎng)期在村里居住生活但又沒有本村或本組農(nóng)業(yè)戶口的人員，這批人在華明鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中就無(wú)法獲得相應(yīng)的人均35平方米的房屋補(bǔ)償，在子牙的這個(gè)項(xiàng)目中就可以了。
2，統(tǒng)一頒發(fā)大產(chǎn)權(quán)證，提高還遷農(nóng)民房屋的市場(chǎng)價(jià)值。天津市將所有示范小城鎮(zhèn)的建新區(qū)用地均轉(zhuǎn)為國(guó)有劃撥用地，集中居住的農(nóng)民都可以領(lǐng)到類似經(jīng)濟(jì)適用房的房屋所有權(quán)證，根據(jù)相關(guān)政策，自住滿五年后只要繳納一定比例的土地出讓金，就可以將現(xiàn)行分配所得的住房在市場(chǎng)上自由出租或出售。在東麗區(qū)華明鎮(zhèn)，所有還遷農(nóng)戶已經(jīng)領(lǐng)到大產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的房產(chǎn)證，當(dāng)?shù)胤课莸乃较陆灰變r(jià)格已經(jīng)達(dá)到每平方米6000-7000元的水準(zhǔn)。在津南區(qū)辛莊鎮(zhèn)尚未完全建好的農(nóng)民安置區(qū)內(nèi)，已經(jīng)有人在樓道和居民戶門口發(fā)布求租信息了。
3，由村委會(huì)與居民社區(qū)并存到撤村建居，逐步改革農(nóng)村基層管理制度。為平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本公共治理體制的變遷，天津市采取漸近式改革方式：首先，在新建小城鎮(zhèn)內(nèi)部以3000戶為單位設(shè)立社區(qū)居委會(huì)，以鄰近的300戶為單位設(shè)立鄰里，以鄰近的30戶為單位設(shè)立居民小組，居委會(huì)、鄰里和居民小組主要負(fù)責(zé)計(jì)劃生育、社會(huì)保障、戶籍管理等日常性事務(wù)；其次，暫時(shí)保留村委會(huì)，經(jīng)營(yíng)管理過(guò)渡時(shí)期的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)；最后，實(shí)行三改一化，完成全面轉(zhuǎn)型。對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改造，采取資產(chǎn)變股權(quán)、村民變股東的方法，將原來(lái)封閉的集體福利轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。將農(nóng)村改為社區(qū)，撤消村委會(huì)，建立起完善的社區(qū)管理和服務(wù)體系。將所有農(nóng)民改為城鎮(zhèn)居民，實(shí)行基本公共服務(wù)一體化。
4，定位城市居民的新需求，積極發(fā)展現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)。在華明鎮(zhèn)的一塊總計(jì)2126畝的宅基地復(fù)墾區(qū)域里(包括部分承包地)，由華明鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)投資公司投資1.29億建起一批專業(yè)化有機(jī)蔬菜大棚基地。據(jù)該農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者介紹，一個(gè)已建成的占地8分的高科技農(nóng)業(yè)大棚，年租金收入為6000元。目前，這家農(nóng)場(chǎng)已注冊(cè)“華明有機(jī)蔬菜”商標(biāo)，產(chǎn)品主要銷往華潤(rùn)聯(lián)鎖超市。此外，該農(nóng)場(chǎng)還向城市中高收入居民出租大棚，代為租客耕種和管理3-4個(gè)品種的有機(jī)蔬菜，每年收取代管費(fèi)2.7萬(wàn)元。由農(nóng)場(chǎng)保證棚內(nèi)衛(wèi)生、產(chǎn)品的外觀形狀，保證質(zhì)量，成熟的產(chǎn)品全部免費(fèi)配送給租客。如果租客不想租整個(gè)大棚，還可以以畦為單位租用，代管費(fèi)每年800元。
二、取得的成效
基于多年的扎實(shí)工作，天津市的宅基地?fù)Q房在如下幾個(gè)方面取得了較為明顯的成效：
1，促進(jìn)了人口的集聚。據(jù)了解，2005年天津市的鎮(zhèn)均人口僅7674人，其中5000人以下的占60%，10000人以下的鎮(zhèn)區(qū)占83%；村均人口僅1107人，其中500人以下的村占27.5%，1000人以下的村占63%。通過(guò)宅基地?fù)Q房，極大地促進(jìn)了人口的集聚。在前三批已經(jīng)初步完成的23個(gè)示范小城鎮(zhèn)和8個(gè)中心村，大多數(shù)示范小城鎮(zhèn)的總?cè)丝跀?shù)都不低于1萬(wàn)人，中心村的人口也都超過(guò)1000人。例如，天津市東麗區(qū)華明新鎮(zhèn)就通過(guò)整合12個(gè)自然村總計(jì)使得4.2萬(wàn)人聚居在華明新市鎮(zhèn)。天津市津南區(qū)葛沽鎮(zhèn)的新鎮(zhèn)則集聚了13個(gè)村莊的4.6萬(wàn)人。
2，促進(jìn)了土地的集約利用。2005年，天津全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人均建設(shè)用地高達(dá)247平米；以村為單位統(tǒng)計(jì)的人均建設(shè)用地則更高，為256平米/人。通過(guò)宅基地?fù)Q房，也極大地提升了農(nóng)村土地的利用效率。僅以第一批示范區(qū)為例，項(xiàng)目完成后，人均建設(shè)用地由原來(lái)的193平方米降至65平方米，節(jié)約土地66%用于小城鎮(zhèn)工商業(yè)發(fā)展。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，全市前三批的254個(gè)村原本占地7778公頃，集中居住后共可節(jié)約73%的土地用于小城鎮(zhèn)的建設(shè)。
3，復(fù)墾工作扎實(shí)，確保建設(shè)用地指標(biāo)的及時(shí)歸還。由于天津市委市政府的高度重視，全市率先啟動(dòng)的第一批示范區(qū)已全面完成土地復(fù)墾863.06公頃，全額完成了國(guó)土部下達(dá)的827.3公頃周轉(zhuǎn)指標(biāo)的歸還任務(wù)。2008年啟動(dòng)的第二批示范區(qū)的土地復(fù)墾也已基本完成，正等待國(guó)土部的驗(yàn)收。2009年7月剛啟動(dòng)的第三批示范區(qū)也已經(jīng)完成了絕大部分的土地復(fù)墾任務(wù)。
4，農(nóng)民的基本生活條件得到明顯改善。在我們實(shí)地調(diào)研的幾個(gè)示范小城鎮(zhèn)里，各安置居民樓之間不僅比較寬闊，綠化條件也非常好，新建小城鎮(zhèn)的道路管網(wǎng)、供水、供熱和燃?xì)夤芫W(wǎng)設(shè)施也都非常完備，農(nóng)民的居住條件明顯比以前要好。此外，每個(gè)示范鎮(zhèn)里都為建設(shè)了中小學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生、街道辦事處、派出所等非經(jīng)營(yíng)性公建設(shè)施，有效地滿足了小城鎮(zhèn)居民的公共服務(wù)需求，農(nóng)民的生活也更加方便了。又由于大多數(shù)示范鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)利用集中經(jīng)營(yíng)后的土地收益支付了小城鎮(zhèn)居民的物業(yè)管理費(fèi)，并適當(dāng)補(bǔ)貼了農(nóng)民上樓后的水、電、氣等費(fèi)用，農(nóng)民的生活開支壓力還是比較小的。
三、仍需注意的幾個(gè)方面
1，土地權(quán)屬調(diào)整。主要有三個(gè)方面：第一，宅基地復(fù)墾后新增的耕地到底歸誰(shuí)？我們?cè)谡{(diào)研時(shí)了解到，部分示范鎮(zhèn)將這些新增的耕地也在農(nóng)民上樓的過(guò)程中一道收走了，如果原住農(nóng)戶想繼續(xù)經(jīng)營(yíng)這部分土地，還得向鎮(zhèn)政府繳納相應(yīng)的租金。我們認(rèn)為，這部分新增的耕地到底是歸小城鎮(zhèn)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、合并之后的新村還是原來(lái)的農(nóng)戶，必須在事前給出清楚地界定，否則會(huì)給侵犯農(nóng)民利益留下空間；第二，農(nóng)民原有承包地的權(quán)屬。雖然天津市在2005年就提出要堅(jiān)持承包責(zé)任制不變的基本原則，但在后續(xù)出臺(tái)的《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》(天津市人民政府令第18號(hào)，2009年8月)及其它重要的操作性文件中，并沒有對(duì)宅基地?fù)Q房過(guò)程中的承包地權(quán)屬調(diào)整提出統(tǒng)一規(guī)范意見，部分示范鎮(zhèn)在操作中也將農(nóng)戶的承包地收走了。像前面提到的華明有機(jī)農(nóng)場(chǎng)，所有土地都由華明新鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)和管理，農(nóng)民想要租種農(nóng)場(chǎng)大棚還得繳納承包費(fèi)；第三，進(jìn)入小城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民在轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后，如何將這部分土地資產(chǎn)在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)予以保留，天津市還沒有給出明確地指導(dǎo)意見。
2，新建小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在我們調(diào)研走訪的多個(gè)示范鎮(zhèn)中，雖然政府的投入很大，各種設(shè)施也都應(yīng)有盡有、非常齊全，但粗略感覺，整個(gè)小城鎮(zhèn)的人氣還是不夠，工商業(yè)發(fā)展到底能否形成規(guī)模都還需要持續(xù)觀察。我們擔(dān)心，如果小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來(lái)，不僅集中居住后的農(nóng)民沒有可持續(xù)的收入流量，整個(gè)小城鎮(zhèn)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)方面的投入也就沒有了可靠的支撐[7]。
[7]據(jù)了解，現(xiàn)在的小區(qū)中，物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)、電梯費(fèi)、村委會(huì)工資等都是由鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼的，如果政府的資金鏈緊張，整個(gè)小城鎮(zhèn)的日常運(yùn)營(yíng)就很困難。
3，農(nóng)民進(jìn)入天津主城區(qū)或其它城區(qū)的需求。天津市目前建成的前三批示范小城鎮(zhèn)全是在一個(gè)鎮(zhèn)的區(qū)域內(nèi)單打獨(dú)斗，所有集中居住的農(nóng)民也僅僅變成了新建小城鎮(zhèn)內(nèi)的城鎮(zhèn)居民，這種方式容易忽略那些已經(jīng)想要定居于主城區(qū)、獲得相應(yīng)公共服務(wù)的農(nóng)民的需求。
四、政策建議
1，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。在以后的項(xiàng)目立項(xiàng)中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須出具得到村民認(rèn)可的土地權(quán)屬調(diào)整方案，然后才能獲得審批。宅基地復(fù)墾后形成的耕地原則上應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)仍歸原農(nóng)戶所有，絕不能由村、鎮(zhèn)或新建小城鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)無(wú)償收走。鎮(zhèn)政府或村可以統(tǒng)一組織土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，但必須按時(shí)足額地向農(nóng)戶支付租金。在非自愿的前提下，也絕不允許以任何名義收回農(nóng)民的承包地。新建小城鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍后，原有承包地和宅基地復(fù)后新增的耕地仍應(yīng)以財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式給予保留。
2，要注重掛鉤新城的規(guī)劃和建設(shè)質(zhì)量，將新鎮(zhèn)的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。建議其它地方在開展試點(diǎn)時(shí)借鑒華明鎮(zhèn)在規(guī)劃和建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)，要通過(guò)高質(zhì)量的規(guī)劃和建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套，綜合解決農(nóng)民的絕大部分問(wèn)題。在新鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中不能只考慮住的問(wèn)題，更不能盲目地搞宜居類型的小城鎮(zhèn)，要通過(guò)商住結(jié)合、建設(shè)與就業(yè)相結(jié)合的方式解決農(nóng)民的長(zhǎng)期收入來(lái)源問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)給農(nóng)戶搭配一部分產(chǎn)業(yè)用房或商住用房，允許農(nóng)戶利用這部分資產(chǎn)出租或自主經(jīng)營(yíng)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。
3，掛鉤地點(diǎn)的選取要考慮農(nóng)民現(xiàn)有的就業(yè)狀況。華明鎮(zhèn)百分之八十的農(nóng)民已經(jīng)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，他們對(duì)土地的依賴性已經(jīng)不像傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)那樣強(qiáng)，這是華明鎮(zhèn)成功的一個(gè)重要因素。建議各地在開展掛鉤時(shí)，要注意農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)狀況，不能讓仍然以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)民強(qiáng)制上樓，增加他們的生產(chǎn)就業(yè)困難。
4，掛鉤試點(diǎn)宜選取在級(jí)差地租高的地方。天津市華明鎮(zhèn)及其它示范鎮(zhèn)的成功，主要還是得宜于這些鎮(zhèn)處于特大城市郊區(qū)，具有較高的級(jí)差地租。建議其它地方在開展試點(diǎn)時(shí)也應(yīng)當(dāng)盡量選取級(jí)差地租比較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣更容易開展工作。其它地方也可以在現(xiàn)行法律法規(guī)允許的情況下，適當(dāng)擴(kuò)大拆舊區(qū)與建新區(qū)的物理半徑，將跨鎮(zhèn)掛鉤 [8]和促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城相結(jié)合，滿足農(nóng)民在不同區(qū)域定居的多樣需求。
[8]這一點(diǎn)在天津市的第四批示范區(qū)中已經(jīng)有所體現(xiàn)。以西青區(qū)中北鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)屬于天津市的新城擴(kuò)展區(qū)，近幾年發(fā)展很快，該鎮(zhèn)的土地出讓平均價(jià)約在300萬(wàn)以上，但由于土地指標(biāo)的限制，該鎮(zhèn)的建設(shè)一直難以推進(jìn)。然而，出于對(duì)更高地價(jià)的反應(yīng)，本鎮(zhèn)很多農(nóng)民已經(jīng)私下將大批農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地用于工業(yè)出租或房產(chǎn)開發(fā)，鎮(zhèn)政府基本處于無(wú)法控制的狀態(tài)。在第四批示范區(qū)中，天津市政府決定將中北鎮(zhèn)與較偏遠(yuǎn)的北穩(wěn)莊鎮(zhèn)進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，由中北鎮(zhèn)以每畝60萬(wàn)元的價(jià)格收購(gòu)北穩(wěn)莊鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)，專項(xiàng)用于對(duì)原本在農(nóng)地上建起的工商業(yè)房屋進(jìn)行重新規(guī)劃和布局，改造鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌。同時(shí)，較為偏遠(yuǎn)的北穩(wěn)莊鎮(zhèn)則可以利用這筆指標(biāo)款對(duì)分散的宅基地進(jìn)行整理和復(fù)墾，改善當(dāng)?shù)乩习傩盏纳a(chǎn)和生活條件。
5，掛鉤試點(diǎn)要注重各部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)綜合性的工作內(nèi)容，涉及方方面面，必須由綜合部門牽頭，整合專業(yè)部門的力量，才能處理實(shí)際過(guò)程中的各種問(wèn)題。天津市就是由發(fā)改委牽頭，綜合了涉及國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)等各多個(gè)有關(guān)部門，集中協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，從而使得宅基地?fù)Q房試范區(qū)的建設(shè)工作容易落實(shí)，工作也比較細(xì)致，建議其它地方在開展試點(diǎn)時(shí)要重視這一點(diǎn)。
國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)研組
執(zhí)筆人：黃躍
2011年1月
