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2024年11月22日
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“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉村為基底，自然地生出呢？”
“這是我的家園，我能不能做主呢？我們為什么只有城市的城市化，而不設定一個由村民們自主的現代化呢？”在“守望鄉土，呵護家園——嶺南水鄉樂從論壇暨第十八屆中國城市化論壇”上，城市規劃與設計專家吳文媛這樣追問，將話題引向深處。
支持吳文媛如此發問的事實包括，在被規劃在佛山東平新城范圍內的樂從鎮大墩村、騰沖村，幼兒園、醫院、商業、休憩、禮堂等設施齊全，規章制度條分縷析，財務報表公開透明，村落自治有聲有色。
“這里已經有了這么齊全的公共設施，為什么它不能自己現代化呢？”吳文媛說，“在我們設定的城市化程序里，缺失了農村的現代化這一環。”
她的發言得到來自北京大學的城市設計研究專家韓西麗的呼應，后者指了指會場上擺放著的當地水鄉老照片，也是這樣一問：“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉村為基底，自然地生出呢？”
問題所指，朝向了過去二十多年里，主導中國快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。
更高層次的問題
在改革開放肇始的1978年，中國的城市化率只有18.9%，甚至低于現在越來越多學者認同的北宋時期20.1%的城市人口比例、南宋時期22.4%的城市人口比例。
2011年12月，中國社會科學院發布《2012年中國社會形勢分析與預測》藍皮書，相關人士披露，2011年中國歷史上第一次出現城市人口超過鄉村人口，城市化水平超過50%。這標志著中國數千年來以農村人口為主的城鄉人口結構發生了逆轉，是中國現代化進程中的一件大事。
盡管工作和居住在城市中的農村戶籍人口大多處于“半城市化”狀態，這使城市化率達到50%的判斷有些勉強，但城市化水平快速提升已是不爭的事實。這當中，頒布于1986年的《土地管理法》起到了關鍵作用。
1988年、1998年和2004年，《土地管理法》經歷了三次修改，最具革命性的修改出現在1988年，確定了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這次修改的依據是同年憲法修正案的規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”
1988年憲法修正案的背景是，1954年以后，中國建立了高度集中的計劃經濟體制，與此相適應，1954年經中央人民政府政務院批復，企業單位、機關、部隊、學校經政府批準使用土地時，不必再向政府繳納租金或使用費。由此導致土地失去了商品的屬性，也不存在土地市場，基礎設施投入雖然帶來了土地增值，但它只為土地使用者免費地享用（只有少數私有房地產主還繳納城市房地產稅），談不上土地融資與信用的建立，更談不上開發利益的返還。唯一可能的回報方式是，城市以公共服務補貼工業，再通過工業的利潤回收，但這入不敷出。
土地的無償、無限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市財政，使城市化失去動力。這一狀況終因1988年的憲法修正案成為歷史。此后建立的國有土地有償、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租為基礎的地方土地財政模式，將中國的城市化送入快速增長的軌道。
更高層次的問題隨后出現。《土地管理法》確定的將集體土地征收為國有土地方可進行城市建設，對被征收土地按原用途給予補償的原則，使城市能夠以較低的成本覆蓋鄉村，后者不能正常分享城市發展的紅利，引發諸多矛盾。
從城市的角度來看，征收農地時不給予市場價格補償，是因為土地的增值是城市公共服務投入的結果，農村長期搭車沾光，從未為此付費，征收土地時當然不該按市價論處。
接下來的問題是：是不是應該為此設定一個付費渠道呢？此渠道不設，就可以低價征收嗎？
受益者分擔，受損者補償
“應該建立一個受益者分擔、受損者補償的城市規劃利益還原機制。”北京大學城市與區域規劃系主任呂斌對本刊記者說，“因為一個項目投下去，會導致土地的增值，這個項目擺在哪兒都行，可擺在你邊上，你就受益了，升值了。我們在這一塊的制度設計上很模糊，我們的公共財政實際上是為個人做了很多事情。正確的方法是，通過稅收來調節。”
從國際經驗看，開發利益返還多是通過不動產稅的征收來實現，通行的做法是，以不動產的評估價值為稅基，按固定稅率定期征收。在美國，地方財產稅（課稅對象是納稅人所擁有的不動產和動產，其中房地產類不動產是主要稅基）占地方財政總收入的29%左右，占地方稅收總收入的75%左右。財產稅以財產的評估價值為計稅依據，其評估價值一般為市價的30%至70%，名義稅率為3%至10%，實際稅率為1%至4%。財產稅按季度、半年或年征收，全部收入用于中小學教育、治安、供電、環保等公共費用。
以不動產稅為地方稅的主體，與城市政府提供公共服務的職能一致，有利于形成“公共服務——不動產增值——稅入增長——提供更多公共服務”的良性循環，使城市政府專注于公共產品的供應而不是土地的圈售，并可促進環境保護與土地集約利用。
中國古代開征的城市不動產稅——城郭之賦，流行于街市設立的兩宋時期，它支撐了《清明上河圖》所描繪的市井繁華。此前的中國城市，自戰國始，皆是封閉的坊里制，居住區以坊墻包圍，沿街禁設商肆，市場被安排在同樣被坊墻圍合的坊市。唐朝末年，坊里制開始瓦解，五代時期，城郭之賦始設，及至北宋，坊墻破除，開設街市，土地的商業價值顯現，城郭之賦被納入國家財稅制度的基本內容，由宅稅和地稅兩項組成。其中，地稅是政府對城郭之內除了官地之外的地產，無論是屋舍地基、空閑地段，還是菜圃園地等征取的賦稅；宅稅，又稱屋稅，為城郭之賦的正項，是政府對民間在城郭之內的房產征取的賦稅，以間為單位征取，并按照房產坐落地段的沖要、閑慢、出賃所獲房租的多少確定不同的等級。
城郭之賦的開征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重產權、講契約的商業意識，城市經濟空前繁榮。華南理工大學建筑學院教授田銀生的研究表明：宋代的城市和鄉村有了初步的分離，這在中國城市發展史上是具有劃時代意義的一次變化，其標志是城市中的坊郭戶單獨列籍征稅，并且商稅收入超過農產品的兩稅收入。
南宋覆滅之后，此種文明樣式失傳。及至近代上海設立租界，開征土地稅和房捐，以地價或房租為稅基，按比例稅率征收，原理與城郭之賦相似，租界當局由此獲得發展能量，推動了大上海的崛起。在上海法租界居住的孫中山受此啟發，并援引美國學者亨利•喬治的學說論述平均地權，提出核定地價、照價納稅、照價收買、漲價歸公的土地綱領。在此思想指導下，1930年國民政府頒布《土地法》，開征地價稅、土地增值稅。
新中國成立后，1951年城市房地產稅開征——面向城市私有不動產業主，按其房地產的區位條件、交易價格等，確定標準房價、標準地價、標準房地價，每年定期按固定稅率征收。此項稅收，終因私有不動產數量的縮減而無力支撐城市的公共服務；1954年，面向國營企業、機關、部隊、學校等占用的土地征收土地使用費或租金及地產稅的做法，被政務院叫停，使城市的公共財政失去重要來源，城市化長期停滯，甚至逆轉，終導致1988年憲法修正案出臺，將國有土地的使用權確立為可以轉讓的財產權，由此拉開中國快速城市化的大幕。
徐紹史發出警告
《土地管理法》賦予城市政府征收農地之權，使城市用地得以迅速擴張；在城市內部，《土地管理法》規定，“為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的”，可以收回國有土地使用權。由此，形成了擴張征地、存量拆遷的建設模式，土地批租成為城市政府重要的收入來源。
以低進高出方式圈售土地，推行土地財政，使城市政府找到了開發利益返還的實現方式，并獲得空前的融資能力，但負作用凸顯。中國社會科學院發布的《2009中國城市發展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區建成區面積增長70.1%，但人口增長只有30%。這表明，土地的城市化已遠遠超過了人口的城市化，其背后是城市政府對土地財政的高度依賴，并造成對土地資源的粗放利用。
截至2010年底，中國耕地總量不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發達國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。與此形成反差的是，中國科學院院士陸大道提供的數據表明，目前，中國內地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。與日本的快速發展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。
“依賴大規模開發后備資源補充建設占用耕地的模式已難以為繼。”在2011年6月25日第21個全國“土地日”，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史發出警告，“由于多年高強度的土地開發，我國耕地后備資源已經十分有限，扣除生態環境建設重點區域，可開發的耕地后備資源已由2000年的700多萬公頃銳減至不足500萬公頃。”
與此同時，低價征收土地還形成城市化初次分配的剪刀差，造成大量被征地農民被排斥在城市化的門檻之外，征地拆遷中，惡性事件不斷出現，城鄉二元差距越拉越大。這些現象表明，對城市化慣用的拆遷征地工具，必須作出調整。
2011年1月，國務院公布《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《征收條例》），同時廢止《城市房屋拆遷管理條例》，確立了按照市場價格給予補償的原則，即“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”。
2011年4月，國務院總理溫家寶在國務院第四次廉政工作會議上提出，要抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關集體土地征收和補償的規定，國務院將盡快向全國人大常委會提出議案。
《土地管理法》進入第四次修改階段，它會不會參照《征收條例》確立的市場價格補償原則，實現國有、集體土地同價同權？
可以肯定的是，以市場價格征收補償，會極大地抬高城市政府的征地成本，縮減土地批租收入，增加地方財政困難。事實上，《征收條例》在起草階段就遭遇來自一些地方政府的強大壓力。將舊城區改建納入房屋征收的范圍，可能是《征收條例》作出的妥協。
以市場價格補償又生出疑問：因城市的公共服務投入而導致的土地增值，就應該由被征收者不勞而獲嗎？若是這樣，開發利益又如何返還呢？
頂層設計呈現
頂層設計已無法繞過。2003年中共十六屆三中全會確定“條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅”之后，不動產稅的開征進入中國改革議程。
2011年1月28日，上海、重慶率先啟動個人住房征收房產稅改革試點。根據試點方案，重慶市房產稅主要對高檔商品住房征收，具體是對存量和增量獨棟商品住宅征收，稅率在0.5%至1.2%之間，共分三檔。在1月28日之前購買的存量獨棟商品住宅可享受180平方米免稅面積，新購獨棟商品住宅可享受100平方米免稅面積。上海主要針對新增一般房產，將人均60平方米作為起征點，采取累進稅率，人均面積越大、房屋價值越高的房屋稅率就越高。
新華社的報道稱，2011年，重慶房產稅起征點是9941元／平方米，滿足征收條件的高檔商品住房共有8563套，其中獨棟別墅3400余套，預計可征收1億元；截至2011年7月，上海已認定應征房產稅住房7000多套。
物業稅的改革任務，被交由房產稅來執行。2011年12月12日至14日召開的中央經濟工作會議提出推進房產稅改革試點；12月25日，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，要認真總結房產稅改革試點經驗，穩步推進房產稅改革試點。
與此同時，一系列關系農村土地制度改革的重大決策，在緊鑼密鼓般落實。
2008年10月，中共第十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出“搞好農村土地確權、登記、頒證工作”，“建立健全土地承包經營權流轉市場”，“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償”，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。
2011年5月，國土資源部、財政部、農業部發出《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，要求“加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發證工作，力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋”。
2011年11月，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部下發《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，提出加快農村地籍調查工作，查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途（地類）等，按照統一的宗地編碼模式，形成完善的地籍調查成果，為農村集體土地確權登記發證提供依據；依法明確農村集體土地所有權主體代表；將集體土地使用權依法確認到每個權利主體。
2010年12月，在深化農村集體土地產權制度改革的專家研討會上，國土資源部副部長王世元提出，要加快推進配套改革，通過加強土地規劃管控、強化用途管制，促使建立城鄉統一的土地稅費體系、調節土地收益合理分配，完善社會保障體系、保障農民長遠生計等方法措施，為農村集體土地產權制度改革提供全面保障。
至此，“建立城鄉統一的建設用地市場”、“建立城鄉統一的土地稅費體系”的改革思路呈現。可以預見，隨著地籍廓清、產權主體明確、房產稅改革深入、覆蓋城鄉的不動產稅制建立、公正合理的開發利益返還機制形成，國有土地與集體土地的同地同價有望實現，而這正是建立城鄉統一的建設用地市場的基礎。
在樂從鎮騰沖村，村集體將土地租給鋼鐵市場，每年收入9000多萬元。如此高額的地租，受益于周邊良善的基礎設施條件，包含了城市政府的公共服務投入，它被村集體變現了，眼下，卻不能通過稅收返還。
如果建立了城鄉統一的土地稅費體系，騰沖村能夠通過向城市政府繳納不動產稅，去購買公共服務，并為其坐享的開發利益付費，城市政府還會惦記著把它從地球的表面上抹去嗎？□
