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2024年11月22日
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“這是我的家園，我能不能做主呢？我們?yōu)槭裁粗挥谐鞘械某鞘谢辉O定一個由村民們自主的現(xiàn)代化呢？”在“守望鄉(xiāng)土，呵護家園——嶺南水鄉(xiāng)樂從論壇暨第十八屆中國城市化論壇”上，城市規(guī)劃與設計專家吳文媛這樣追問，將話題引向深處。
支持吳文媛如此發(fā)問的事實包括，在被規(guī)劃在佛山東平新城范圍內的樂從鎮(zhèn)大墩村、騰沖村，幼兒園、醫(yī)院、商業(yè)、休憩、禮堂等設施齊全，規(guī)章制度條分縷析，財務報表公開透明，村落自治有聲有色。
“這里已經有了這么齊全的公共設施，為什么它不能自己現(xiàn)代化呢？”吳文媛說，“在我們設定的城市化程序里，缺失了農村的現(xiàn)代化這一環(huán)。”
她的發(fā)言得到來自北京大學的城市設計研究專家韓西麗的呼應，后者指了指會場上擺放著的當?shù)厮l(xiāng)老照片，也是這樣一問：“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉(xiāng)村為基底，自然地生出呢？”
問題所指，朝向了過去二十多年里，主導中國快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。
更高層次的問題
在改革開放肇始的1978年，中國的城市化率只有18.9%，甚至低于現(xiàn)在越來越多學者認同的北宋時期20.1%的城市人口比例、南宋時期22.4%的城市人口比例。
2011年12月，中國社會科學院發(fā)布《2012年中國社會形勢分析與預測》藍皮書，相關人士披露，2011年中國歷史上第一次出現(xiàn)城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%。這標志著中國數(shù)千年來以農村人口為主的城鄉(xiāng)人口結構發(fā)生了逆轉，是中國現(xiàn)代化進程中的一件大事。
盡管工作和居住在城市中的農村戶籍人口大多處于“半城市化”狀態(tài)，這使城市化率達到50%的判斷有些勉強，但城市化水平快速提升已是不爭的事實。這當中，頒布于1986年的《土地管理法》起到了關鍵作用。
1988年、1998年和2004年，《土地管理法》經歷了三次修改，最具革命性的修改出現(xiàn)在1988年，確定了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這次修改的依據(jù)是同年憲法修正案的規(guī)定：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”
1988年憲法修正案的背景是，1954年以后，中國建立了高度集中的計劃經濟體制，與此相適應，1954年經中央人民政府政務院批復，企業(yè)單位、機關、部隊、學校經政府批準使用土地時，不必再向政府繳納租金或使用費。由此導致土地失去了商品的屬性，也不存在土地市場，基礎設施投入雖然帶來了土地增值，但它只為土地使用者免費地享用(只有少數(shù)私有房地產主還繳納城市房地產稅)，談不上土地融資與信用的建立，更談不上開發(fā)利益的返還。唯一可能的回報方式是，城市以公共服務補貼工業(yè)，再通過工業(yè)的利潤回收，但這入不敷出。
土地的無償、無限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市財政，使城市化失去動力。這一狀況終因1988年的憲法修正案成為歷史。此后建立的國有土地有償、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租為基礎的地方土地財政模式，將中國的城市化送入快速增長的軌道。
更高層次的問題隨后出現(xiàn)。《土地管理法》確定的將集體土地征收為國有土地方可進行城市建設，對被征收土地按原用途給予補償?shù)脑瓌t，使城市能夠以較低的成本覆蓋鄉(xiāng)村，后者不能正常分享城市發(fā)展的紅利，引發(fā)諸多矛盾。
從城市的角度來看，征收農地時不給予市場價格補償，是因為土地的增值是城市公共服務投入的結果，農村長期搭車沾光，從未為此付費，征收土地時當然不該按市價論處。
接下來的問題是：是不是應該為此設定一個付費渠道呢？此渠道不設，就可以低價征收嗎？
受益者分擔，受損者補償
“應該建立一個受益者分擔、受損者補償?shù)某鞘幸?guī)劃利益還原機制。”北京大學城市與區(qū)域規(guī)劃系主任呂斌對本刊記者說，“因為一個項目投下去，會導致土地的增值，這個項目擺在哪兒都行，可擺在你邊上，你就受益了，升值了。我們在這一塊的制度設計上很模糊，我們的公共財政實際上是為個人做了很多事情。正確的方法是，通過稅收來調節(jié)。”
從國際經驗看，開發(fā)利益返還多是通過不動產稅的征收來實現(xiàn)，通行的做法是，以不動產的評估價值為稅基，按固定稅率定期征收。在美國，地方財產稅(課稅對象是納稅人所擁有的不動產和動產，其中房地產類不動產是主要稅基)占地方財政總收入的29%左右，占地方稅收總收入的75%左右。財產稅以財產的評估價值為計稅依據(jù)，其評估價值一般為市價的30%至70%，名義稅率為3%至10%，實際稅率為1%至4%。財產稅按季度、半年或年征收，全部收入用于中小學教育、治安、供電、環(huán)保等公共費用。
以不動產稅為地方稅的主體，與城市政府提供公共服務的職能一致，有利于形成“公共服務——不動產增值——稅入增長——提供更多公共服務”的良性循環(huán)，使城市政府專注于公共產品的供應而不是土地的圈售，并可促進環(huán)境保護與土地集約利用。
中國古代開征的城市不動產稅——城郭之賦，流行于街市設立的兩宋時期，它支撐了《清明上河圖》所描繪的市井繁華。此前的中國城市，自戰(zhàn)國始，皆是封閉的坊里制，居住區(qū)以坊墻包圍，沿街禁設商肆，市場被安排在同樣被坊墻圍合的坊市。唐朝末年，坊里制開始瓦解，五代時期，城郭之賦始設，及至北宋，坊墻破除，開設街市，土地的商業(yè)價值顯現(xiàn)，城郭之賦被納入國家財稅制度的基本內容，由宅稅和地稅兩項組成。其中，地稅是政府對城郭之內除了官地之外的地產，無論是屋舍地基、空閑地段，還是菜圃園地等征取的賦稅；宅稅，又稱屋稅，為城郭之賦的正項，是政府對民間在城郭之內的房產征取的賦稅，以間為單位征取，并按照房產坐落地段的沖要、閑慢、出賃所獲房租的多少確定不同的等級。
城郭之賦的開征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重產權、講契約的商業(yè)意識，城市經濟空前繁榮。華南理工大學建筑學院教授田銀生的研究表明：宋代的城市和鄉(xiāng)村有了初步的分離，這在中國城市發(fā)展史上是具有劃時代意義的一次變化，其標志是城市中的坊郭戶單獨列籍征稅，并且商稅收入超過農產品的兩稅收入。
南宋覆滅之后，此種文明樣式失傳。及至近代上海設立租界，開征土地稅和房捐，以地價或房租為稅基，按比例稅率征收，原理與城郭之賦相似，租界當局由此獲得發(fā)展能量，推動了大上海的崛起。在上海法租界居住的孫中山受此啟發(fā)，并援引美國學者亨利·喬治的學說論述平均地權，提出核定地價、照價納稅、照價收買、漲價歸公的土地綱領。在此思想指導下，1930年國民政府頒布《土地法》，開征地價稅、土地增值稅。
新中國成立后，1951年城市房地產稅開征——面向城市私有不動產業(yè)主，按其房地產的區(qū)位條件、交易價格等，確定標準房價、標準地價、標準房地價，每年定期按固定稅率征收。此項稅收，終因私有不動產數(shù)量的縮減而無力支撐城市的公共服務；1954年，面向國營企業(yè)、機關、部隊、學校等占用的土地征收土地使用費或租金及地產稅的做法，被政務院叫停，使城市的公共財政失去重要來源，城市化長期停滯，甚至逆轉，終導致1988年憲法修正案出臺，將國有土地的使用權確立為可以轉讓的財產權，由此拉開中國快速城市化的大幕。
徐紹史發(fā)出警告
《土地管理法》賦予城市政府征收農地之權，使城市用地得以迅速擴張；在城市內部，《土地管理法》規(guī)定，“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調整使用土地的”，可以收回國有土地使用權。由此，形成了擴張征地、存量拆遷的建設模式，土地批租成為城市政府重要的收入來源。
以低進高出方式圈售土地，推行土地財政，使城市政府找到了開發(fā)利益返還的實現(xiàn)方式，并獲得空前的融資能力，但負作用凸顯。中國社會科學院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。這表明，土地的城市化已遠遠超過了人口的城市化，其背后是城市政府對土地財政的高度依賴，并造成對土地資源的粗放利用。
