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2024年11月24日
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民政部出臺《關于促進農民工融入城市社區的意見》被稱為國家層面首次描繪了農民工參與社區生活的“線路圖”。城市化率不斷提高，進城務工人員很難融入城市已成多年痼疾。雖然農民工融入城市是一個長期的過程，但社會仍可以創造諸多條件讓農民工進城的路更順暢。
農民工進城的路還要走多少年？我們期待有更好的頂層設計，讓每一個個體都有融入城市的可能。本報記者王小波
容易被忽略的群體
近日，兩則消息引起了公眾關切的目光。
一是民政部出臺《關于促進農民工融入城市社區的意見》，《意見》明確指出，社區有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《城市居民委員會組織法》 選民資格條件的農民工可以參加社會居委會選舉；另一則消息則讓人心情沉重，一位名叫黃慶紅的重慶籍農民工給鐵道部寫了一封信，信中講述了他4次到火車站排 隊買票，依然未能如愿。
“鐵道部所犯的錯誤在于，是以童稚的眼光來看問題，還是以鳥的眼光來看問題。”北京理工大學經濟系教授胡星斗借用諾貝爾獎獲得者尤努斯的話來評述這起事件。
沒有便利的上網條件，沒有網銀支付系統，有的人甚至根本不會上網，這讓農民工在網絡購票推行后成為科技便利下的弱勢群體。好心辦成壞事，2012年春運便在啼笑皆非中匆匆開場了。
“網絡購票對我們不公平！”這是黃慶紅和他身后那個龐大群體的心聲。對農民工來說，不公平的事何止網絡購票一件。在我們的諸多社會政策設計中，農民工往往是一個被忽略的群體。
以民政部剛剛出臺的《意見》為例，胡星斗認為其思路值得肯定，但具體落實還需打上問號。中國的社區管理和選舉是以常住戶籍來設計的，由于農民工在社區中的數量非常有限，一些人擔心受到歧視可能并不愿意參加，即便是去了，他們的意見也可能是極少數而很難受到重視。
此外，如果沒有相應的監督執行措施，普惠性的好政策也難以執行。“就像打工子女就學問題一樣，雖然政策規定外來務工子女可以去公立學校就讀，但很多公立學校或明或暗設置了門檻，甚至以各種理由拒收，相當一部分打工子女至今不能走進公立學校的課堂。”胡星斗說。
無論是農民工參與社區居委會選舉，還是鐵路網絡購票“誤傷”農民工，都彰顯了時下一個焦點問題：中國的城市化進程讓城市規模急劇擴張，吸納了眾 多農村剩余勞動力。他們雖然成為產業工人，但這些被稱為“農民工”的產業工人卻很難真正融入城市，城市對他們來說沒有歸屬感，年復一年的春運潮持續了30 多年，像“候鳥”一樣的遷徙隊伍還在不斷擴大。《關于促進農民工融入城市社區的意見》出臺之前，農民工流入大省廣東和農民工輸出大省河南的主要領導不約而 同提出，將適時取消“農民工”稱謂。“農民工”稱謂取消容易，但要真正摘帽，前路依然艱難曲折。“真正的改變有賴于改革目前的城鄉二元戶籍體制，彌合城鄉 居民在住房、醫療、養老等福利和社保方面的差距，使他們享受到與城市居民均等的公共服務和上升通道。”胡星斗指出。
“農民工”何時退出歷史舞臺
戶籍在農村，但長期在城市就業，在社區生活。這就是被稱作“農民工”的群體。官方的統計數字顯示，目前我國的農民工有1.64億人，其中約六成是新生代農民工。
經歷了30多年的改革開放，中國的城市化率由當時的不足20%上升到如今的50%，但人口的城市化卻存在巨大彈性，對大多數農民工來說，城市只是他們暫時的棲息地。
有多少農民工最終完成由農民向市民的轉化？至今未見有詳細的數據報告。“比例極低，在一些改革比較成功的地區，這一比例可能會達到10%左右， 越是大城市，比例越低，曾經有過調研數據，在有的特大城市，農民工成為市民的比例為百萬分之一。”一位長期關注三農問題的學者告訴記者。
在城市，農民工的工作多是城市居民不愿意從事的苦活、累活、臟活，不僅勞動強度大，勞動環境得不到保障，并且面臨著隨時可能失業的風險，而每到年底，農民工討薪等問題就突顯出來。
近三十年的戶籍改革之后，許多地方戶籍制度的作用在弱化。但進城務工人員發現，雖然他們取得了一紙戶籍，但在就業、社會保險、醫療、子女教育、 社會福利、住房等方面，仍然被排除在城市居民之外。在個別特大城市，戶籍的高墻深壑依然壁壘森嚴。“一方面在逐步剝離，一方面與戶口掛鉤的東西卻越來越 多。以北京為例，買房買車沒有戶口都要受到限制。”胡星斗說。
在這些特大城市，戶口不再是空洞的文書證明，而是轉化為了真金白銀。一位北漂族曾給記者算了這樣一筆賬：在教育方面，如果你沒有北京戶口，就要 為孩子預留龐大的教育經費，幼兒園的各種贊助費在2萬左右，小學、中學階段，每年的贊助費、借讀費等也要四五千元；在住房方面，沒有北京戶口就不能同當地 人一樣享受經濟適用房紅利，只能高價買進商品房，而二者之間每平方米的價格差為4000-6000元；消費方面，外地人買車首付40%，本市戶口只需首付 20%……此外，北京冠絕全國的醫保、社保，外地人也只有靠邊站的份兒。
利益催生需求，現實永遠比劇情精彩，倒賣“留京指標”，以辦“假戶口”行騙牟利等事件不斷出現在公眾視野。
除卻戶籍之外，偏見和歧視也讓進城務工人員難以真正融入城市，同工不能同酬，缺乏相應的培訓指導和晉升機會，在認同和文化心理層面，外來務工人 員和城市居民之間的隔閡仍然關山重重。“極強的心理忍受能力，任勞任怨，這是老一代農民工的普遍特質，而新生代農民工則完全不同。”與老一代農民工相比， 新生代農民工并不認可這種“宿命”，他們的耐受力較低，視野開闊，維權意識較強，對物質有一定追求，很多人從小在城市長大，沒有鄉土觀念，更適應城市生 活。一項調查顯示，約84.5%的新生代農民工沒有從事過農業，30%多在農村沒有承包地，40%多沒有宅基地，92.3%不愿再回農村。
社會學家華東理工大學教授曹錦清指出，改革開放以來，人多地少，人口和資源環境的承載力一直是制約中國發展的根本矛盾之一。無論是長期以來二元 戶籍制度的安排，還是延長土地承包期不搞私有化的安排，亦或是農村宅基地和自建房不得作為財產性收入自由流通的安排，都是為不能完全被城市吸納的農村勞動 力留下一條返鄉的通道，為大面積的經濟回縮留下退路。
而以往，老一代農民工在遇到經濟波動時能順利退回農村，避免了社會動蕩。與父輩不同，新生代農民工難以按既定通道退回。一旦遇到經濟“硬著陸”或“軟著陸”，新生代農民工將面臨更大的就業壓力，為社會穩定埋下隱患。
無論是從社會公平還是長期維穩來考量，農民工更好地融入城市這一問題都到了不得不解決的地步，農民工這一特定稱謂或將退出歷史舞臺。
由碎片化改革走向通盤考慮
而在農民工如何退出歷史舞臺的策略方面，官方和學界還存在一定分歧。
長期以來，主流的觀點一直認為，農民工現象的成因是城鄉二元經濟結構及其載體——— 戶籍。現行戶籍制度的本質是對人口遷移和農業勞動力轉移部門就業的限制、城市福利體系對農村人口的排斥、非農產業就業機會對農村勞動力的排斥。若要改變這 種狀況，必須逐步剝離依附于戶籍之上的福利內容，實現公共服務的均等化。
這種漸進的改革正遇到越來越多的挫折。進入新世紀后，戶籍改革的決策權被下放到地方政府。城鄉戶籍人口統一登記是各地正在推行的舉措，但落戶在 城市的新居民發現，他們仍然不能享受到與城市人口相同的社會福利、社會保障和公共服務。而如果想要實行社會福利和公共服務的真正統籌，做到戶口與權利如影 隨形，一旦遇到地方財力上的“捉襟見肘”，放寬落戶條件的改革只好叫停。
一些城市仍然把農民工入戶當作自己的“包袱”，認為改革步伐過快會讓城市不堪重負。國務院發展研究中心有一項測算：當前農民工市民化成本約為8萬元/人左右，以2.5億農民工為基數計算，總成本將達20余萬億元。在利益面前，部分城市選擇了扎緊籬笆。
于是，改革往往出現悖論：一方面各種改革措施在不斷剝離戶籍福利，另一方面戶籍特別是大城市戶籍堅冰依舊，一些新產生的福利仍然依附于戶籍外衣 之上。大量福利因素與戶籍身份聯系在一起的相對發達城市，預期在引進外來勞動力上面會產生福利流失，仍然堅持比較剛性的準入政策。
主張廢除戶籍制度的呼聲也在高漲，胡星斗即是其中的代表人物。“像北京這樣的特大城市，集中了全國的優勢資源，北京戶籍背后是龐大的既得利益群體，期待既得利益者向自己改革，主動放棄福利是不現實的。”胡星斗主張廢除戶籍制度，代之以身份證系統進行社會管理。
胡星斗指出，過去我們有關戶籍的改革一直流于碎片化，“頭痛醫頭，腳疼醫腳”。其結果是城鄉差距、地區差距不斷拉大，戶口并不能擋住外來人口的 涌入，只不過造成了歧視和不公平的待遇。“皮之不存，毛將焉附？城市戶籍是皮，各種福利是毛，不斷剪毛是沒有用的。”他認為，重慶、成都等地的城鄉統籌改 革之所以取得了不錯的成績，很大程度上是反思過去的改革模式，試行了以身份證系統進行的社會管理模式。“如果讓農民保留土地取得城市戶籍，或者讓他們自愿 平等地與城市談判，以較高的價格出讓土地，獲得融入城市后的生存條件，改革才會順利進行。”
中國社會科學院社會學所研究員王春光亦呼吁，在農民工融入城市上要加快社會政策的整體性改革和創新，別讓農民工在城市融入問題上政策缺位。
王春光認為，農民工融入城市的社會政策缺位問題還相當嚴重，主要表現在兩個方面：一是社會政策沒有涵蓋農民工，二是有些社會政策雖然涵蓋了農民 工，但沒有很好落實。前者如住房保障政策、公共服務政策、各種補貼政策等。后者如農民工子女教育政策、農民工培訓政策、勞動權益保障政策等。缺位的一個重 要原因是所有政策的出臺，并不是以農民工市民化作為前提，而是把他們視為暫住者。目前最重要的是把局部進行的社會政策改革和創新上升到國家層面上，進行全 面、系統和整體的改革和創新。“過去的碎步化改革缺乏通盤考慮，各地摸著石頭過河，一些改革比較成功的地方也沒有獲得中央財政的相關補貼。今后應從國家整 體戰略出發，為農民工更好地融入城市做好頂層設計。”胡星斗說。
而多年的改革已經讓農民工在享有基礎性社會公平和機會底線方面得到改善，但也留下太多臨時性舉措的遺憾。破冰之旅還需要更高層面的統籌和更強有力的推進舉措。
