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2024年11月22日
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“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉(xiāng)村為基底，自然地生出呢？”
文/《瞭望》新聞周刊記者王軍
“這是我的家園，我能不能做主呢？我們?yōu)槭裁粗挥谐鞘械某鞘谢辉O(shè)定一個(gè)由村民們自主的現(xiàn)代化呢？”在“守望鄉(xiāng)土，呵護(hù)家園——嶺南水鄉(xiāng)樂從論壇暨第十八屆中國(guó)城市化論壇”上，城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)專家吳文媛這樣追問，將話題引向深處。
支持吳文媛如此發(fā)問的事實(shí)包括，在被規(guī)劃在佛山東平新城范圍內(nèi)的樂從鎮(zhèn)大墩村、騰沖村，幼兒園、醫(yī)院、商業(yè)、休憩、禮堂等設(shè)施齊全，規(guī)章制度條分縷析，財(cái)務(wù)報(bào)表公開透明，村落自治有聲有色。
“這里已經(jīng)有了這么齊全的公共設(shè)施，為什么它不能自己現(xiàn)代化呢？”吳文媛說(shuō)，“在我們?cè)O(shè)定的城市化程序里，缺失了農(nóng)村的現(xiàn)代化這一環(huán)。”
她的發(fā)言得到來(lái)自北京大學(xué)的城市設(shè)計(jì)研究專家韓西麗的呼應(yīng)，后者指了指會(huì)場(chǎng)上擺放著的當(dāng)?shù)厮l(xiāng)老照片，也是這樣一問：“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉(xiāng)村為基底，自然地生出呢？”
問題所指，朝向了過去二十多年里，主導(dǎo)中國(guó)快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。
更高層次的問題
在改革開放肇始的1978年，中國(guó)的城市化率只有18.9%，甚至低于現(xiàn)在越來(lái)越多學(xué)者認(rèn)同的北宋時(shí)期20.1%的城市人口比例、南宋時(shí)期22.4%的城市人口比例。
2011年12月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布《2012年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書，相關(guān)人士披露，2011年中國(guó)歷史上第一次出現(xiàn)城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%。這標(biāo)志著中國(guó)數(shù)千年來(lái)以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一件大事。
盡管工作和居住在城市中的農(nóng)村戶籍人口大多處于“半城市化”狀態(tài)，這使城市化率達(dá)到50%的判斷有些勉強(qiáng)，但城市化水平快速提升已是不爭(zhēng)的事實(shí)。這當(dāng)中，頒布于1986年的《土地管理法》起到了關(guān)鍵作用。
1988年、1998年和2004年，《土地管理法》經(jīng)歷了三次修改，最具革命性的修改出現(xiàn)在1988年，確定了“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”。這次修改的依據(jù)是同年憲法修正案的規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
1988年憲法修正案的背景是，1954年以后，中國(guó)建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，1954年經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批復(fù)，企業(yè)單位、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校經(jīng)政府批準(zhǔn)使用土地時(shí)，不必再向政府繳納租金或使用費(fèi)。由此導(dǎo)致土地失去了商品的屬性，也不存在土地市場(chǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施投入雖然帶來(lái)了土地增值，但它只為土地使用者免費(fèi)地享用(只有少數(shù)私有房地產(chǎn)主還繳納城市房地產(chǎn)稅)，談不上土地融資與信用的建立，更談不上開發(fā)利益的返還。唯一可能的回報(bào)方式是，城市以公共服務(wù)補(bǔ)貼工業(yè)，再通過工業(yè)的利潤(rùn)回收，但這入不敷出。
土地的無(wú)償、無(wú)限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市財(cái)政，使城市化失去動(dòng)力。這一狀況終因1988年的憲法修正案成為歷史。此后建立的國(guó)有土地有償、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租為基礎(chǔ)的地方土地財(cái)政模式，將中國(guó)的城市化送入快速增長(zhǎng)的軌道。
更高層次的問題隨后出現(xiàn)。《土地管理法》確定的將集體土地征收為國(guó)有土地方可進(jìn)行城市建設(shè)，對(duì)被征收土地按原用途給予補(bǔ)償?shù)脑瓌t，使城市能夠以較低的成本覆蓋鄉(xiāng)村，后者不能正常分享城市發(fā)展的紅利，引發(fā)諸多矛盾。
從城市的角度來(lái)看，征收農(nóng)地時(shí)不給予市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，是因?yàn)橥恋氐脑鲋凳浅鞘泄卜?wù)投入的結(jié)果，農(nóng)村長(zhǎng)期搭車沾光，從未為此付費(fèi)，征收土地時(shí)當(dāng)然不該按市價(jià)論處。
接下來(lái)的問題是：是不是應(yīng)該為此設(shè)定一個(gè)付費(fèi)渠道呢？此渠道不設(shè)，就可以低價(jià)征收嗎？
受益者分擔(dān)，受損者補(bǔ)償
“應(yīng)該建立一個(gè)受益者分擔(dān)、受損者補(bǔ)償?shù)某鞘幸?guī)劃利益還原機(jī)制。”北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系主任呂斌對(duì)本刊記者說(shuō)，“因?yàn)橐粋€(gè)項(xiàng)目投下去，會(huì)導(dǎo)致土地的增值，這個(gè)項(xiàng)目擺在哪兒都行，可擺在你邊上，你就受益了，升值了。我們?cè)谶@一塊的制度設(shè)計(jì)上很模糊，我們的公共財(cái)政實(shí)際上是為個(gè)人做了很多事情。正確的方法是，通過稅收來(lái)調(diào)節(jié)。”
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，開發(fā)利益返還多是通過不動(dòng)產(chǎn)稅的征收來(lái)實(shí)現(xiàn)，通行的做法是，以不動(dòng)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為稅基，按固定稅率定期征收。在美國(guó)，地方財(cái)產(chǎn)稅(課稅對(duì)象是納稅人所擁有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，其中房地產(chǎn)類不動(dòng)產(chǎn)是主要稅基)占地方財(cái)政總收入的29%左右，占地方稅收總收入的75%左右。財(cái)產(chǎn)稅以財(cái)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，其評(píng)估價(jià)值一般為市價(jià)的30%至70%，名義稅率為3%至10%，實(shí)際稅率為1%至4%。財(cái)產(chǎn)稅按季度、半年或年征收，全部收入用于中小學(xué)教育、治安、供電、環(huán)保等公共費(fèi)用。
以不動(dòng)產(chǎn)稅為地方稅的主體，與城市政府提供公共服務(wù)的職能一致，有利于形成“公共服務(wù)——不動(dòng)產(chǎn)增值——稅入增長(zhǎng)——提供更多公共服務(wù)”的良性循環(huán)，使城市政府專注于公共產(chǎn)品的供應(yīng)而不是土地的圈售，并可促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與土地集約利用。
中國(guó)古代開征的城市不動(dòng)產(chǎn)稅——城郭之賦，流行于街市設(shè)立的兩宋時(shí)期，它支撐了《清明上河圖》所描繪的市井繁華。此前的中國(guó)城市，自戰(zhàn)國(guó)始，皆是封閉的坊里制，居住區(qū)以坊墻包圍，沿街禁設(shè)商肆，市場(chǎng)被安排在同樣被坊墻圍合的坊市。唐朝末年，坊里制開始瓦解，五代時(shí)期，城郭之賦始設(shè)，及至北宋，坊墻破除，開設(shè)街市，土地的商業(yè)價(jià)值顯現(xiàn)，城郭之賦被納入國(guó)家財(cái)稅制度的基本內(nèi)容，由宅稅和地稅兩項(xiàng)組成。其中，地稅是政府對(duì)城郭之內(nèi)除了官地之外的地產(chǎn)，無(wú)論是屋舍地基、空閑地段，還是菜圃園地等征取的賦稅；宅稅，又稱屋稅，為城郭之賦的正項(xiàng)，是政府對(duì)民間在城郭之內(nèi)的房產(chǎn)征取的賦稅，以間為單位征取，并按照房產(chǎn)坐落地段的沖要、閑慢、出賃所獲房租的多少確定不同的等級(jí)。
城郭之賦的開征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重產(chǎn)權(quán)、講契約的商業(yè)意識(shí)，城市經(jīng)濟(jì)空前繁榮。華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授田銀生的研究表明：宋代的城市和鄉(xiāng)村有了初步的分離，這在中國(guó)城市發(fā)展史上是具有劃時(shí)代意義的一次變化，其標(biāo)志是城市中的坊郭戶單獨(dú)列籍征稅，并且商稅收入超過農(nóng)產(chǎn)品的兩稅收入。
南宋覆滅之后，此種文明樣式失傳。及至近代上海設(shè)立租界，開征土地稅和房捐，以地價(jià)或房租為稅基，按比例稅率征收，原理與城郭之賦相似，租界當(dāng)局由此獲得發(fā)展能量，推動(dòng)了大上海的崛起。在上海法租界居住的孫中山受此啟發(fā)，并援引美國(guó)學(xué)者亨利•喬治的學(xué)說(shuō)論述平均地權(quán)，提出核定地價(jià)、照價(jià)納稅、照價(jià)收買、漲價(jià)歸公的土地綱領(lǐng)。在此思想指導(dǎo)下，1930年國(guó)民政府頒布《土地法》，開征地價(jià)稅、土地增值稅。
新中國(guó)成立后，1951年城市房地產(chǎn)稅開征——面向城市私有不動(dòng)產(chǎn)業(yè)主，按其房地產(chǎn)的區(qū)位條件、交易價(jià)格等，確定標(biāo)準(zhǔn)房?jī)r(jià)、標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)房地價(jià)，每年定期按固定稅率征收。此項(xiàng)稅收，終因私有不動(dòng)產(chǎn)數(shù)量的縮減而無(wú)力支撐城市的公共服務(wù)；1954年，面向國(guó)營(yíng)企業(yè)、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校等占用的土地征收土地使用費(fèi)或租金及地產(chǎn)稅的做法，被政務(wù)院叫停，使城市的公共財(cái)政失去重要來(lái)源，城市化長(zhǎng)期停滯，甚至逆轉(zhuǎn)，終導(dǎo)致1988年憲法修正案出臺(tái)，將國(guó)有土地的使用權(quán)確立為可以轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)權(quán)，由此拉開中國(guó)快速城市化的大幕。
徐紹史發(fā)出警告
《土地管理法》賦予城市政府征收農(nóng)地之權(quán)，使城市用地得以迅速擴(kuò)張；在城市內(nèi)部，《土地管理法》規(guī)定，“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。由此，形成了擴(kuò)張征地、存量拆遷的建設(shè)模式，土地批租成為城市政府重要的收入來(lái)源。
以低進(jìn)高出方式圈售土地，推行土地財(cái)政，使城市政府找到了開發(fā)利益返還的實(shí)現(xiàn)方式，并獲得空前的融資能力，但負(fù)作用凸顯。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2009中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》顯示，2001年至2007年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)70.1%，但人口增長(zhǎng)只有30%。這表明，土地的城市化已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口的城市化，其背后是城市政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴，并造成對(duì)土地資源的粗放利用。
截至2010年底，中國(guó)耕地總量不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達(dá)國(guó)家的1/4，只有美國(guó)的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。與此形成反差的是，中國(guó)科學(xué)院院士陸大道提供的數(shù)據(jù)表明，目前，中國(guó)內(nèi)地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對(duì)照國(guó)際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。與日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，中國(guó)GDP每增長(zhǎng)1%，對(duì)土地的占用量差不多是日本的8倍。
