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2024年11月22日
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城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉(xiāng)村為基底，自然地生出呢？”
文/《瞭望》新聞周刊記者王軍
“這是我的家園，我能不能做主呢？我們?yōu)槭裁粗挥谐鞘械某鞘谢辉O(shè)定一個由村民們自主的現(xiàn)代化呢？”在“守望鄉(xiāng)土，呵護家園——嶺南水鄉(xiāng)樂從論壇暨第十八屆中國城市化論壇”上，城市規(guī)劃與設(shè)計專家吳文媛這樣追問，將話題引向深處。
支持吳文媛如此發(fā)問的事實包括，在被規(guī)劃在佛山東平新城范圍內(nèi)的樂從鎮(zhèn)大墩村、騰沖村，幼兒園、醫(yī)院、商業(yè)、休憩、禮堂等設(shè)施齊全，規(guī)章制度條分縷析，財務(wù)報表公開透明，村落自治有聲有色。
“這里已經(jīng)有了這么齊全的公共設(shè)施，為什么它不能自己現(xiàn)代化呢？”吳文媛說，“在我們設(shè)定的城市化程序里，缺失了農(nóng)村的現(xiàn)代化這一環(huán)。”
她的發(fā)言得到來自北京大學(xué)的城市設(shè)計研究專家韓西麗的呼應(yīng)，后者指了指會場上擺放著的當?shù)厮l(xiāng)老照片，也是這樣一問：“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉(xiāng)村為基底，自然地生出呢？”
問題所指，朝向了過去二十多年里，主導(dǎo)中國快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。
更高層次的問題
在改革開放肇始的1978年，中國的城市化率只有18.9%，甚至低于現(xiàn)在越來越多學(xué)者認同的北宋時期20.1%的城市人口比例、南宋時期22.4%的城市人口比例。
2011年12月，中國社會科學(xué)院發(fā)布《2012年中國社會形勢分析與預(yù)測》藍皮書，相關(guān)人士披露，2011年中國歷史上第一次出現(xiàn)城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%。這標志著中國數(shù)千年來以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，是中國現(xiàn)代化進程中的一件大事。
盡管工作和居住在城市中的農(nóng)村戶籍人口大多處于“半城市化”狀態(tài)，這使城市化率達到50%的判斷有些勉強，但城市化水平快速提升已是不爭的事實。這當中，頒布于1986年的《土地管理法》起到了關(guān)鍵作用。
1988年、1998年和2004年，《土地管理法》經(jīng)歷了三次修改，最具革命性的修改出現(xiàn)在1988年，確定了“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這次修改的依據(jù)是同年憲法修正案的規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”
1988年憲法修正案的背景是，1954年以后，中國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與此相適應(yīng)，1954年經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批復(fù)，企業(yè)單位、機關(guān)、部隊、學(xué)校經(jīng)政府批準使用土地時，不必再向政府繳納租金或使用費。由此導(dǎo)致土地失去了商品的屬性，也不存在土地市場，基礎(chǔ)設(shè)施投入雖然帶來了土地增值，但它只為土地使用者免費地享用（只有少數(shù)私有房地產(chǎn)主還繳納城市房地產(chǎn)稅），談不上土地融資與信用的建立，更談不上開發(fā)利益的返還。唯一可能的回報方式是，城市以公共服務(wù)補貼工業(yè)，再通過工業(yè)的利潤回收，但這入不敷出。
土地的無償、無限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市財政，使城市化失去動力。這一狀況終因1988年的憲法修正案成為歷史。此后建立的國有土地有償、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租為基礎(chǔ)的地方土地財政模式，將中國的城市化送入快速增長的軌道。
更高層次的問題隨后出現(xiàn)。《土地管理法》確定的將集體土地征收為國有土地方可進行城市建設(shè)，對被征收土地按原用途給予補償?shù)脑瓌t，使城市能夠以較低的成本覆蓋鄉(xiāng)村，后者不能正常分享城市發(fā)展的紅利，引發(fā)諸多矛盾。
從城市的角度來看，征收農(nóng)地時不給予市場價格補償，是因為土地的增值是城市公共服務(wù)投入的結(jié)果，農(nóng)村長期搭車沾光，從未為此付費，征收土地時當然不該按市價論處。
接下來的問題是：是不是應(yīng)該為此設(shè)定一個付費渠道呢？此渠道不設(shè)，就可以低價征收嗎？
受益者分擔，受損者補償
“應(yīng)該建立一個受益者分擔、受損者補償?shù)某鞘幸?guī)劃利益還原機制。”北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系主任呂斌對本刊記者說，“因為一個項目投下去，會導(dǎo)致土地的增值，這個項目擺在哪兒都行，可擺在你邊上，你就受益了，升值了。我們在這一塊的制度設(shè)計上很模糊，我們的公共財政實際上是為個人做了很多事情。正確的方法是，通過稅收來調(diào)節(jié)。”
從國際經(jīng)驗看，開發(fā)利益返還多是通過不動產(chǎn)稅的征收來實現(xiàn)，通行的做法是，以不動產(chǎn)的評估價值為稅基，按固定稅率定期征收。在美國，地方財產(chǎn)稅（課稅對象是納稅人所擁有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，其中房地產(chǎn)類不動產(chǎn)是主要稅基）占地方財政總收入的29%左右，占地方稅收總收入的75%左右。財產(chǎn)稅以財產(chǎn)的評估價值為計稅依據(jù)，其評估價值一般為市價的30%至70%，名義稅率為3%至10%，實際稅率為1%至4%。財產(chǎn)稅按季度、半年或年征收，全部收入用于中小學(xué)教育、治安、供電、環(huán)保等公共費用。
以不動產(chǎn)稅為地方稅的主體，與城市政府提供公共服務(wù)的職能一致，有利于形成“公共服務(wù)——不動產(chǎn)增值——稅入增長——提供更多公共服務(wù)”的良性循環(huán)，使城市政府專注于公共產(chǎn)品的供應(yīng)而不是土地的圈售，并可促進環(huán)境保護與土地集約利用。
中國古代開征的城市不動產(chǎn)稅——城郭之賦，流行于街市設(shè)立的兩宋時期，它支撐了《清明上河圖》所描繪的市井繁華。此前的中國城市，自戰(zhàn)國始，皆是封閉的坊里制，居住區(qū)以坊墻包圍，沿街禁設(shè)商肆，市場被安排在同樣被坊墻圍合的坊市。唐朝末年，坊里制開始瓦解，五代時期，城郭之賦始設(shè)，及至北宋，坊墻破除，開設(shè)街市，土地的商業(yè)價值顯現(xiàn)，城郭之賦被納入國家財稅制度的基本內(nèi)容，由宅稅和地稅兩項組成。其中，地稅是政府對城郭之內(nèi)除了官地之外的地產(chǎn)，無論是屋舍地基、空閑地段，還是菜圃園地等征取的賦稅；宅稅，又稱屋稅，為城郭之賦的正項，是政府對民間在城郭之內(nèi)的房產(chǎn)征取的賦稅，以間為單位征取，并按照房產(chǎn)坐落地段的沖要、閑慢、出賃所獲房租的多少確定不同的等級。
城郭之賦的開征，有利于公私利益的平衡，也培植了宋人重產(chǎn)權(quán)、講契約的商業(yè)意識，城市經(jīng)濟空前繁榮。華南理工大學(xué)建筑學(xué)院教授田銀生的研究表明：宋代的城市和鄉(xiāng)村有了初步的分離，這在中國城市發(fā)展史上是具有劃時代意義的一次變化，其標志是城市中的坊郭戶單獨列籍征稅，并且商稅收入超過農(nóng)產(chǎn)品的兩稅收入。
南宋覆滅之后，此種文明樣式失傳。及至近代上海設(shè)立租界，開征土地稅和房捐，以地價或房租為稅基，按比例稅率征收，原理與城郭之賦相似，租界當局由此獲得發(fā)展能量，推動了大上海的崛起。在上海法租界居住的孫中山受此啟發(fā)，并援引美國學(xué)者亨利·喬治的學(xué)說論述平均地權(quán)，提出核定地價、照價納稅、照價收買、漲價歸公的土地綱領(lǐng)。在此思想指導(dǎo)下，1930年國民政府頒布《土地法》，開征地價稅、土地增值稅。
新中國成立后，1951年城市房地產(chǎn)稅開征——面向城市私有不動產(chǎn)業(yè)主，按其房地產(chǎn)的區(qū)位條件、交易價格等，確定標準房價、標準地價、標準房地價，每年定期按固定稅率征收。此項稅收，終因私有不動產(chǎn)數(shù)量的縮減而無力支撐城市的公共服務(wù)；1954年，面向國營企業(yè)、機關(guān)、部隊、學(xué)校等占用的土地征收土地使用費或租金及地產(chǎn)稅的做法，被政務(wù)院叫停，使城市的公共財政失去重要來源，城市化長期停滯，甚至逆轉(zhuǎn)，終導(dǎo)致1988年憲法修正案出臺，將國有土地的使用權(quán)確立為可以轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)，由此拉開中國快速城市化的大幕。
徐紹史發(fā)出警告
《土地管理法》賦予城市政府征收農(nóng)地之權(quán)，使城市用地得以迅速擴張；在城市內(nèi)部，《土地管理法》規(guī)定，“為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的”，可以收回國有土地使用權(quán)。由此，形成了擴張征地、存量拆遷的建設(shè)模式，土地批租成為城市政府重要的收入來源。
以低進高出方式圈售土地，推行土地財政，使城市政府找到了開發(fā)利益返還的實現(xiàn)方式，并獲得空前的融資能力，但負作用凸顯。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%。這表明，土地的城市化已遠遠超過了人口的城市化，其背后是城市政府對土地財政的高度依賴，并造成對土地資源的粗放利用。
截至2010年底，中國耕地總量不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達國家的1/4，只有美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。與此形成反差的是，中國科學(xué)院院士陸大道提供的數(shù)據(jù)表明，目前，中國內(nèi)地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，香港才37平方米。與日本的快速發(fā)展時期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。
“依賴大規(guī)模開發(fā)后備資源補充建設(shè)占用耕地的模式已難以為繼。”在2011年6月25日第21個全國“土地日”，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史發(fā)出警告，“由于多年高強度的土地開發(fā)，我國耕地后備資源已經(jīng)十分有限，扣除生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點區(qū)域，可開發(fā)的耕地后備資源已由2000年的700多萬公頃銳減至不足500萬公頃。”
與此同時，低價征收土地還形成城市化初次分配的剪刀差，造成大量被征地農(nóng)民被排斥在城市化的門檻之外，征地拆遷中，惡性事件不斷出現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元差距越拉越大。這些現(xiàn)象表明，對城市化慣用的拆遷征地工具，必須作出調(diào)整。
2011年1月，國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《征收條例》），同時廢止《城市房屋拆遷管理條例》，確立了按照市場價格給予補償?shù)脑瓌t，即“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”。
2011年4月，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院第四次廉政工作會議上提出，要抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)集體土地征收和補償?shù)囊?guī)定，國務(wù)院將盡快向全國人大常委會提出議案。
《土地管理法》進入第四次修改階段，它會不會參照《征收條例》確立的市場價格補償原則，實現(xiàn)國有、集體土地同價同權(quán)？
可以肯定的是，以市場價格征收補償，會極大地抬高城市政府的征地成本，縮減土地批租收入，增加地方財政困難。事實上，《征收條例》在起草階段就遭遇來自一些地方政府的強大壓力。將舊城區(qū)改建納入房屋征收的范圍，可能是《征收條例》作出的妥協(xié)。
以市場價格補償又生出疑問：因城市的公共服務(wù)投入而導(dǎo)致的土地增值，就應(yīng)該由被征收者不勞而獲嗎？若是這樣，開發(fā)利益又如何返還呢？
頂層設(shè)計呈現(xiàn)
頂層設(shè)計已無法繞過。2003年中共十六屆三中全會確定“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”之后，不動產(chǎn)稅的開征進入中國改革議程。
2011年1月28日，上海、重慶率先啟動個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點。根據(jù)試點方案，重慶市房產(chǎn)稅主要對高檔商品住房征收，具體是對存量和增量獨棟商品住宅征收，稅率在0.5%至1.2%之間，共分三檔。在1月28日之前購買的存量獨棟商品住宅可享受180平方米免稅面積，新購獨棟商品住宅可享受100平方米免稅面積。上海主要針對新增一般房產(chǎn)，將人均60平方米作為起征點，采取累進稅率，人均面積越大、房屋價值越高的房屋稅率就越高。
新華社的報道稱，2011年，重慶房產(chǎn)稅起征點是9941元／平方米，滿足征收條件的高檔商品住房共有8563套，其中獨棟別墅3400余套，預(yù)計可征收1億元；截至2011年7月，上海已認定應(yīng)征房產(chǎn)稅住房7000多套。
物業(yè)稅的改革任務(wù)，被交由房產(chǎn)稅來執(zhí)行。2011年12月12日至14日召開的中央經(jīng)濟工作會議提出推進房產(chǎn)稅改革試點；12月25日，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，要認真總結(jié)房產(chǎn)稅改革試點經(jīng)驗，穩(wěn)步推進房產(chǎn)稅改革試點。
與此同時，一系列關(guān)系農(nóng)村土地制度改革的重大決策，在緊鑼密鼓般落實。
2008年10月，中共第十七屆三中全會通過《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”，“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，“改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償”，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。
2011年5月，國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，要求“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，力爭到2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋”。
2011年11月，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，提出加快農(nóng)村地籍調(diào)查工作，查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途（地類）等，按照統(tǒng)一的宗地編碼模式，形成完善的地籍調(diào)查成果，為農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證提供依據(jù)；依法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體代表；將集體土地使用權(quán)依法確認到每個權(quán)利主體。
2010年12月，在深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的專家研討會上，國土資源部副部長王世元提出，要加快推進配套改革，通過加強土地規(guī)劃管控、強化用途管制，促使建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅費體系、調(diào)節(jié)土地收益合理分配，完善社會保障體系、保障農(nóng)民長遠生計等方法措施，為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供全面保障。
至此，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅費體系”的改革思路呈現(xiàn)。可以預(yù)見，隨著地籍廓清、產(chǎn)權(quán)主體明確、房產(chǎn)稅改革深入、覆蓋城鄉(xiāng)的不動產(chǎn)稅制建立、公正合理的開發(fā)利益返還機制形成，國有土地與集體土地的同地同價有望實現(xiàn)，而這正是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)。
在樂從鎮(zhèn)騰沖村，村集體將土地租給鋼鐵市場，每年收入9000多萬元。如此高額的地租，受益于周邊良善的基礎(chǔ)設(shè)施條件，包含了城市政府的公共服務(wù)投入，它被村集體變現(xiàn)了，眼下，卻不能通過稅收返還。
如果建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地稅費體系，騰沖村能夠通過向城市政府繳納不動產(chǎn)稅，去購買公共服務(wù)，并為其坐享的開發(fā)利益付費，城市政府還會惦記著把它從地球的表面上抹去嗎？□
