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2024年11月22日
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“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉村為基底，自然地生出呢？”
“這是我的家園，我能不能做主呢？我們為什么只有城市的城市化，而不設定一個由村民們自主的現代化呢？”在“守望鄉土，呵護家園——嶺南水鄉樂從論壇暨第十八屆中國城市化論壇”上，城市規劃與設計專家吳文媛這樣追問，將話題引向深處。
支持吳文媛如此發問的事實包括，在被規劃在佛山東平新城范圍內的樂從鎮大墩村、騰沖村，幼兒園、醫院、商業、休憩、禮堂等設施齊全，規章制度條分縷析，財務報表公開透明，村落自治有聲有色。
“這里已經有了這么齊全的公共設施，為什么它不能自己現代化呢？”吳文媛說，“在我們設定的城市化程序里，缺失了農村的現代化這一環。”
她的發言得到來自北京大學的城市設計研究專家韓西麗的呼應，后者指了指會場上擺放著的當地水鄉老照片，也是這樣一問：“城市化為什么不能以這些老照片所反映的鄉村為基底，自然地生出呢？”
問題所指，朝向了過去二十多年里，主導中國快速城市化的“核心工具”——《土地管理法》。
更高層次的問題
在改革開放肇始的1978年，中國的城市化率只有18.9%，甚至低于現在越來越多學者認同的北宋時期20.1%的城市人口比例、南宋時期22.4%的城市人口比例。
2011年12月，中國社會科學院發布《2012年中國社會形勢分析與預測》藍皮書，相關人士披露，2011年中國歷史上第一次出現城市人口超過鄉村人口，城市化水平超過50%。這標志著中國數千年來以農村人口為主的城鄉人口結構發生了逆轉，是中國現代化進程中的一件大事。
盡管工作和居住在城市中的農村戶籍人口大多處于“半城市化”狀態，這使城市化率達到50%的判斷有些勉強，但城市化水平快速提升已是不爭的事實。這當中，頒布于1986年的《土地管理法》起到了關鍵作用。
1988年、1998年和2004年，《土地管理法》經歷了三次修改，最具革命性的修改出現在1988年，確定了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”，“國家依法實行國有土地有償使用制度”。這次修改的依據是同年憲法修正案的規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”
1988年憲法修正案的背景是，1954年以后，中國建立了高度集中的計劃經濟體制，與此相適應，1954年經中央人民政府政務院批復，企業單位、機關、部隊、學校經政府批準使用土地時，不必再向政府繳納租金或使用費。由此導致土地失去了商品的屬性，也不存在土地市場，基礎設施投入雖然帶來了土地增值，但它只為土地使用者免費地享用(只有少數私有房地產主還繳納城市房地產稅)，談不上土地融資與信用的建立，更談不上開發利益的返還。唯一可能的回報方式是，城市以公共服務補貼工業，再通過工業的利潤回收，但這入不敷出。
土地的無償、無限期使用，造成了利益的失衡，抽空了城市財政，使城市化失去動力。這一狀況終因1988年的憲法修正案成為歷史。此后建立的國有土地有償、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租為基礎的地方土地財政模式，將中國的城市化送入快速增長的軌道。
更高層次的問題隨后出現。《土地管理法》確定的將集體土地征收為國有土地方可進行城市建設，對被征收土地按原用途給予補償的原則，使城市能夠以較低的成本覆蓋鄉村，后者不能正常分享城市發展的紅利，引發諸多矛盾。
從城市的角度來看，征收農地時不給予市場價格補償，是因為土地的增值是城市公共服務投入的結果，農村長期搭車沾光，從未為此付費，征收土地時當然不該按市價論處。
接下來的問題是：是不是應該為此設定一個付費渠道呢？此渠道不設，就可以低價征收嗎？
受益者分擔，受損者補償
“應該建立一個受益者分擔、受損者補償的城市規劃利益還原機制。”北京大學城市與區域規劃系主任呂斌對本刊記者說，“因為一個項目投下去，會導致土地的增值，這個項目擺在哪兒都行，可擺在你邊上，你就受益了，升值了。我們在這一塊的制度設計上很模糊，我們的公共財政實際上是為個人做了很多事情。正確的方法是，通過稅收來調節。”
從國際經驗看，開發利益返還多是通過不動產稅的征收來實現，通行的做法是，以不動產的評估價值為稅基，按固定稅率定期征收。在美國，地方財產稅(課稅對象是納稅人所擁有的不動產和動產，其中房地產類不動產是主要稅基)占地方財政總收入的29%左右，占地方稅收總收入的75%左右。財產稅以財產的評估價值為計稅依據，其評估價值一般為市價的30%至70%，名義稅率為3%至10%，實際稅率為1%至4%。財產稅按季度、半年或年征收，全部收入用于中小學教育、治安、供電、環保等公共費用。
以不動產稅為地方稅的主體，與城市政府提供公共服務的職能一致，有利于形成“公共服務——不動產增值——稅入增長——提供更多公共服務”的良性循環，使城市政府專注于公共產品的供應而不是土地的圈售，并可促進環境保護與土地集約利用。
中國古代開征的城市不動產稅——城郭之賦，流行于街市設立的兩宋時期，它支撐了《清明上河圖》所描繪的市井繁華。此前的中國城市，自戰國始，皆是封閉的坊里制，居住區以坊墻包圍，沿街禁設商肆，市場被安排在同樣被坊墻圍合的坊市。唐朝末年，坊里制開始瓦解，五代時期，城郭之賦始設，及至北宋，坊墻破除，開設街市，土地的商業價值顯現，城郭之賦被納入國家財稅制度的基本內容，由宅稅和地稅兩項組成。其中，地稅是政府對城郭之內除了官地之外的地產，無論是屋舍地基、空閑地段，還是菜圃園地等征取的賦稅；宅稅，又稱屋稅，為城郭之賦的正項，是政府對民間在城郭之內的房產征取的賦稅，以間為單位征取，并按照房產坐落地段的沖要、閑慢、出賃所獲房租的多少確定不同的等級。
