中國就業結構失衡：現狀、原因與調整政策
時間：2012-01-04 17:00:45
來源：中國改革網
自2008年末以來，受全球金融和經濟危機的影響，中國經濟出現了明顯的減速。中國的就業形勢也因此開始惡化，突出表現在兩個方面：一是東南沿海地區出現了大規模的農民工“返鄉潮”。 根據中國人力資源和社會保障部的調查，2008年中國農村外出就業的農民工已超過1.3億人，其中約有60%的農民工在2009年春節返鄉，返鄉農民工數量較2008年春節增長了10%，返鄉時間也大幅提前；今年外出就業的勞動力將超過2000萬。二是業已存在的大學生就業難問題進一步加劇。根據中國教育部的統計，截止到2009年7月，中國應屆大學生就業率僅為68%。
中國目前所面臨的就業壓力主要由三個方面的原因所引起。第一，中國人口眾多，并且正處于人口年齡結構的年輕化階段，適齡勞動人口規模巨大，總量矛盾在相當長的一段時間內都會存在。第二，中國就業結構失衡問題十分突出。首先，農業就業人口比重過大，城鄉分布不合理；第一產業就業人數占就業總數的比例過高，而第三產業的就業人口比例太低；區域經濟發展不平衡，就業人口主要集中在東南部沿海地區。第三，經濟周期性下滑的影響。中國就業的總量矛盾和結構性矛盾在宏觀經濟增速放緩的情況下進一步加劇，造成中國目前十分嚴峻的就業形勢。
本文僅從就業結構的角度來分析中國目前的就業問題。我們將就業結構分解為產業就業結構、區域就業結構和城鄉就業結構三個維度，分析三種就業結構失衡的深層原因，并在此基礎上提出一些政策建議。
一、中國城鄉就業結構失衡及其原因
中國城鄉就業結構的失衡主要表現在兩個方面：城市化率（即城市人口與總人口之比）低和農業勞動力占總勞動力的比例高。1978年末，中國城市人口約1.72億，占總人口的比重不到18%。2007年末，中國城市人口約為5.94億，占中國總人口的比重約為45%（見圖1）。經過30年的發展，中國城市人口還不到總人口的一半，這與發達國家高的城市化水平存在很大的差距。相應地，中國農村勞動力占總就業人口的比例較高。以2007年末為例，全國就業人數為7.71億，農村就業人數就有4.76億，占總就業人數比重超過60%。因此，盡管經過30年的改革開放，中國農村中仍有大量剩余勞動力不能順利轉向城市從事工業或商業，城鄉就業結構嚴重失衡。
引導和推進農村剩余勞動力向城市轉移是經濟發展的要求。根據新經濟地理學的觀點，經濟發展最終只有通過集聚才能走向平衡，勞動力向城市轉移可以提高他們的生產率，人力資源能夠得到充分利用。同時，城市集聚具有規模經濟效應，能產生更多的就業機會。現代發達經濟體共同的歷史經驗也與新經濟地理學的結論是一致的。
中國目前正處在大規模城鎮化建設的階段，為農村剩余勞動力的轉移提供了很好的機遇。2009年3月27日，住房和城鄉建設部副部長仇保興在杭州舉行的第五屆國際智能、綠色建筑與建筑節能大會暨新技術與產品博覽會發布會上表示，中國大規模的城市建設還會持續30年至35年。③
但是，目前有很多制度性和政策性因素阻礙了城市化水平的提高，其中最主要的因素是戶籍制度。[1-2]擁有城市戶口，就相當于擁有了基本醫保、社保、教育和就業等一系列城市福利待遇，因此，農村勞動力落戶城市，無疑是要和城里人“分享”這些城市福利。作為在城市里工作的農村勞動力來說，他們也認為自己為城市建設作了貢獻，應該有資格享有城市福利。何況城鄉分割本身就是一種歷史遺留下來的不公平的制度，早就應該打破這種制度。但作為既得利益的城市居民，當然不希望有更多的人參與進來“分享”既有的福利。
目前，隨著改革的不斷深入，改革戶籍制度已經成為決策當局和學界共識。但怎么改目前尚未形成統一的意見。一些省、市目前都在嘗試一些辦法。如上海在2009年2月頒布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，④開始用“條件管理”代替“指標管理”，即讓具備一定條件的人落戶，而不是對落戶人口進行純粹的數量或指標控制。天津、廣州、武漢、重慶和成都等地讓一些“富人”“購房落戶”。⑤這些城市的戶籍改革舉措引起了較大的爭論，批評的意見認為，戶籍制度改革應該是朝城鄉機會和福利政策平等的方向走，但“購房落戶”其實是有限準入，目的并不是打破城鄉分割，甚至是在進一步分割城鄉，這與戶籍制度改革的初衷背道而馳。
必須注意的是，我們強調城市化是轉移農村剩余勞動力的重要途徑，但這并不意味著中國在城市化過程中可以忽視農村作為勞動力蓄水池的作用。從這次全球金融和經濟危機中，我們看到大批失業農民工返回原住地，有的甚至開始重新務農。這實際上緩解了失業對農民工的打擊。很難想象，如果這些外出打工的農民工已經轉為城市戶口，那么，在這次金融和經濟危機發生后，他們會滯留在城市，從而在這些城市形成大規模的貧民窟。巴西等國給中國提供了這方面的啟示。巴西城市化程度很高，2002年達到了82%，但城市貧民和農村貧民占總人口的33%。[3]巴西的經驗說明，超過經濟發展階段的過度城市化并不能必然解決剩余農村勞動力的就業問題，這種過度的城市化只是將農村剩余勞動力轉化為城市剩余勞動力，顯然，從巴西等國的城市化經歷看，其后果是非常嚴重和難于治理的。
另外，城市化的發展戰略應主要是發展大型城市。因為只有達到一定的規模，才能發揮城市規模經濟的作用。同時，考慮到中國是一個十幾億人口的大國，要將大部分人口都轉移到大中型城市是很困難的。必須要積極探索發展省級或區域性的中心城市或城市群，或發展農村小集鎮，將一部分農村富余勞動力就地轉化。防止人口單一地流向大城市，造成城市病。
影響中國城鄉就業結構失衡，除了戶籍制度之外，農村土地政策是另外一個重要因素。土地是農民安身立命之所，農民所耕種的土地究竟是維持集體所有還是進行“私有化”需要謹慎考慮、權衡利弊。我們認為，目前不宜操之過急，先試點，然后逐步推廣。中共十七屆三中全會提出，對于“城鎮規劃區范圍外的非公益性建設項目，允許農民以多種形式參與開發經營”，同時，“經營性”的農村集體建設用地可進入“城鄉統一的建設用地市場”，并與國有土地享有同等權益，讓農民可以以土地參與工業化和城市化進程，并分享農地轉為非農建設后的增值收益。
關于農村新一輪土地改革的具體模式，目前在嘗試并取得一定成效的主要有四種模式。(1)江蘇常熟模式，即農民以土地入股的農村土地股份合作社。⑥村民以土地作為股份，交給村里統一經營。入社的農戶不僅每年按入股土地面積領取保底分紅，而且還能根據土地收益情況享受到二次分紅。目前江蘇的蘇州、常州、揚州等地都建立起了農村土地股份合作社，大大增加了農民的財產性收入。(2)廣東順德模式，即集體建設用地使用權作價入股企業。順德從2003年起實行了農村集體建設用地使用權改革，建立了農村集體建設用地使用權有償、有限期、有流動的制度。這一改革有利于盤活存量集體非農建設用地，能夠大大減輕對新增建設用地需求的壓力，促進土地資源優化配置和高效集約利用；有利于防止集體建設用地流失，保證集體建設用地資產保值增值，而且，對于增加農民收入、促進農村社會經濟發展有著重要意義。(3)廣東南海模式，⑦即把農民承包的集體土地以承包權入股，組建社區股份合作經濟組織，將土地統一發包給專業隊或少數中標農戶規模經營，或由集體統一開發和使用；農民依據土地股份分享經營收益；初期股權不得繼承、轉讓、抵押和提取。這種模式流行于珠三角地區，因為廣東南海最早實行這種土地股份合作制而稱之為廣東南海模式。(4)江蘇昆山模式。主要特點是：第一，農民以土地承包權入股，集中土地，實現農業規模化經營。第二，圍繞農地使用制度改革，探索在農業種養殖的基礎上，組建第二、第三產業的土地股份合作社，拓寬經營領域，提高土地產出率和承包權入股的分配水平。根據天則經濟研究所的調查報告，昆山第一家土地股份合作社是市北土地合作社。⑧市北的典型做法是農戶承包的土地按照每畝1股計算，同時也允許現金入股，每1000元可以換1股。在國家規定的30年承包期，農戶的股權可以繼承和饋贈，甚至經合作社和村委會同意后可以向其他人轉讓。
不管農村新一輪土改的形勢如何，必須堅持兩個基本原則：第一，要有利于保障農民合法權益，使他們安心地向城市轉移；或離土不離鄉，實現就地轉移。對于城市化征用土地，更要維護農民的合法利益，讓農民分享經濟發展和城市化帶來的好處。第二，要有利于農民向城市順利轉移。保障農民的合法權益，也不是要將農民“捆綁”在土地上，最終我們還是要讓農民有動力向城市轉移。
二、中國區域就業結構失衡及其原因
中國就業結構失衡的另一種表現就是區域就業機會差異大，導致大規模的勞動力區域轉移，區域轉移的方向主要是中西部地區流向東部沿海省份。
圖2是根據2009年二季度國家統計局對外出農村勞動力的最新調查數據繪制。二季度末全國農村外出務工勞動力為15097萬人。按輸出地來分，來自東部、中部和西部地區外出農民工比重分別為29.6%、37.6%和32.8%。按輸入地分，東部地區吸納外出農民工占外出農民工總數的66.7%，中部地區占14.7%，西部地區占18.2%。很明顯，外出務工勞動力主要還是從中、西部流向東部地區，流向東部的農村勞動力占農村總流動人口的三分之一。
圖3是2006年全國農村勞動力跨省流出前10名的排名情況，數據來源于全國人口抽樣普查數據。安徽和四川是人口流出大省，兩省流出人口超過了800萬。而湖南和河南也分別超過了650萬。另外超過500萬以上流動人口的省份是湖北、廣西和江西。
由于缺乏農村勞動力流入地的最新數據，但根據2000年人口普查資料，2000年廣東吸納了360多萬的外省農村勞動力，居各省之最，流入勞動力人數占2000年跨省農村流動人口1080.84萬人的33.44%，即相當于每三個跨省外出打工的農村勞動力，就有一個是去了廣東省。浙江省緊隨其后居第二位，2000年約有113萬外省農村勞動力流入該省，這得益于浙江省民營經濟的快速發展。2000年跨省流入江蘇的農村勞動力也超過了85萬人。跨省流入江浙兩省的農村勞動力合計接近200萬人，雖然仍比廣東省少160多萬人，但兩省已成為農村勞動力區域流動的第二主要流入地。
從上面的一些事實可以看到，改革開放后中國出現了大規模的跨地區人口流動。這在世界經濟史上也是少見的。在改革開放初期，勞動力的區域轉移有效地化解了中國中、西部的就業壓力，有利于勞動力在國內實現優化配置，也促進了流入地和全國的經濟增長。
但是，從長期看，中西部青壯年勞動力的流失導致中西部地區，特別是農村地區的經濟發展水平與東南沿海地區的差距進一步擴大，這又會進一步引起更多勞動力向東南沿海地區的轉移。而以廣東為代表的沿海地區吸納勞動力主要是依賴于勞動密集型產品的出口。然而，長期依賴出口推動的增長模式是不可持續的，立足于出口貿易的就業轉移也相應是不可持續的。在2008年全球金融危機爆發之前，中國長期對美貿易順差，引起美國頻頻向中國施壓。加上其他因素，中國采取了一系列匯率、環保和勞動政策，這實際上導致廣東等地進一步吸納勞動力的潛力已經非常有限。
依賴出口的農民工區域轉移模式除了受到外需的影響之外，還受到當地政府發展戰略的限制。例如，廣東經過近30年的發展，經濟總量有了巨大的增長，但創新性、高端的、技術性含量高的產業比重并不高。為了提高產業結構，廣東在2008年提出了產業升級計劃，并提高生產勞動密集型產品企業的環保等要求，迫使許多勞動密集型中小企業轉移到越南或柬埔寨等國家。
農村勞動力的區域轉移也與產業的區域布局有關。制造業及與之相關的服務業發展越快，就業崗位也就越多。但中西部省份經濟發展水平相對落后，因此，在中西部地區，第一產業總產值占地區生產總值的比重較大，這種產業結構所能提供的就業機會是有限的。在東部沿海地區經濟發展達到一定發展水平的情況下，如何進一步促進相關產業在東部沿海地區和中西部地區之間的轉移，從而促進就業機會的區域平衡是十分重要的問題。
由于與就業問題相關，這里必須提及產業區域轉移的相關理論。按照發展經濟學中的“發展極”理論，經濟發展過程中資源首先會流向經濟相對發達地區，形成“發展極”，然后，“發展極”所產生的“涓流效應”會惠及與“發展極”相對應的外圍地區。“涓流效應”的一種表現形式就是產業在區域間的階梯轉移。結合中國的現實，目前似乎應該是制造業或勞動密集型產業向中西部地區的轉移。東部沿海地區則實現產業升級，向技術密集型或服務業轉型。但實際情況并不是如此，在東部沿海地區經濟發展到一定的階段后，這些地區的一些勞動密集型產業并沒有向中西部地區轉移。
與中國國內區域之間的產業轉移形成對比，亞洲一些國家或地區向中國的產業轉移卻勢不可擋。改革開放之初，當中國打開國門時，以日本、韓國、中國臺灣、中國香港等地區為主的外資大舉進入中國，其實質是一次亞洲勞動密集型產業的國際轉移。中國正好利用了這次產業國際轉移的機會，充分發揮中國廉價勞動力的優勢，中國的貿易出口由此出現飛速增長。
一國內部區域之間產業的轉移應該比國際產業轉移遇到更少的障礙，但中國東部沿海地區勞動密集型產業為什么沒有向中西部大規模轉移？原因可能有三個：(1)各地區之間產業結構趨同阻礙了產業在地區或區域間的轉移。改革開放以前，中國從備戰的角度考慮，各地區產業結構就比較類似。改革開放之后，各地區之間產業結構趨同因為地區競爭和地區貿易保護主義進一步強化，這種強化作用尤其是在實現財政分權以后更為明顯。(2)以勞動密集型產品為主的出口貿易是東南沿海地區經濟發展的引擎，勞動密集型產業向中西部地區的轉移會提高出口產品的運輸成本，從而中東西部之間的產業轉移未能發生。中國對外開放初期主要依賴廉價勞動力優勢，并且由于國內市場狹小，當時轉移到中國的勞動密集型產業所生產的產品主要是出口到國外，而不是內銷。因此，這些產業從東部沿海地區向中西部地區的轉移就會提高運輸成本，從而抵消中國廉價勞動力的優勢。外資就會向其他人力和運輸成本更低的地區或國家轉移。(3)由于中國農村富余勞動力較多，總有源源不斷來自中西部地區的廉價勞動力供給來壓低農民工工資。這樣，東部沿海地區勞動密集型產業的生產成本上升幅度不足以引起這些產業向中西部地區轉移。
三、中國產業就業結構失衡及其原因
中國就業結構矛盾的一個重要表現是就業人數在第一、第二和第三次產業中的分布嚴重失衡。在1990年末，第一產業就業人數約3.89億，占就業人口的比重約為60%。而第二和第三產業就業人數分別約為1.39億和1.20億，占總就業人數的比重分別是21.4%和18.5%。到2007年末，第一產業就業人數約3.14億，比重下降到40.84%，第二和第三產業就業人數分別約2.06億和2.49億，所占比重分別升至26.79%和32.40%。第一產業就業人數盡管絕對數和占總就業人口的比例都呈下降趨勢，但無論是從絕對數還是從所占比重來看，第一產業就業人數都高于第二和第三產業就業人數。
按照其他國家，特別是發達國家的發展經驗來看，就業人口的三次產業分布按從小到大的順序排列應該是第一產業、第二產業和第三產業，并且第三產業的就業人口約占總就業人口的2／3。
中國目前第二產業就業人口所占比例與絕大多數國家，包括美國、日本等發達國家的比例是比較接近的，因此，第二產業的就業人口比重是比較合理的。中國與其他國家在就業結構上的最大差異體現在第一產業和第三產業就業比重上。
與發達國家或大多數國家比，中國第一產業就業比重太高。根據2009年《中國人口和就業統計年鑒》提供的國別比較數據，2007年，在24個國家或地區（包括美國、日本等發達國家和一些發展中國家）中，第一產業就業人數占總就業人數的比重排名在前幾位的分別是巴基斯坦(43.61%)、泰國(41.73%)、印度尼西亞(41.24%)、菲律賓(36.12%)和羅馬尼亞(29.47%)。而按2008年《中國統計年鑒》，2007年中國第一產業就業人數占總就業人數的比例為40.8%，居第四位。而同期，發達經濟體第一產業就業人數占總就業人數的比重則低得多，如英國、美國、德國和日本分別是1.37%、1.43%、2.25%和4.24%。從上述國別比較可以看出，中國雖然自改革開放以來經濟增長迅速，就業量有了顯著增長，一部分勞動力也轉移了第二和第三產業，但由于農村富余勞動力太多，仍有大規模的人口要從第一產業中轉移出來。即使中國人口不變，第一產業就業比重下降一半，也有幾億人口要轉移。
與第一產業就業比重過高相反，中國第三產業就業比重又太低。根據2009年《中國人口和就業統計年鑒》提供的2007年國別比較數據，第三產業就業人數占總就業人數比重最低的幾個國家分別是：巴基斯坦(35.42%)、泰國(37.55%)、羅馬尼亞(39.06%)，而根據2008年《中國統計年鑒》，2007年中國第三產業就業比重比這些國家還低，僅為32.4%。與發達國家相比，中國第三產業就業比重之低就更明顯了。以美國、英國、日本三個國家為例，2007年這三個國家第三產業就業比重分別達到了77.96%、76.37%和67.89%。在同樣的資本規模下，第三產業較第二產業或第一產業要吸納更多的就業人口。因此，中國大量農村富余勞動力不能順利轉移到城市以及城市勞動力無法順利就業與中國第三產業發展滯后密切相關。
第三產業發展滯后的原因是多方面的，其中最重要的因素有以下四點。
第一，第三產業中以服務行業為主，而受過去觀念和計劃經濟體制的影響，非生產性的服務行業被認為是不創造財富的。[4]國民經濟核算只統計“物質財富”的生產，而把服務業排除在外。實際上，服務行業也和生產部門一樣生產財富，更為重要的是，根據發達國家的經驗，服務行業是吸納就業的重要渠道。因此，無論是從經濟增長和就業的角度看，大力發展第三產業是十分必要和緊迫的。
第二，國有企業在國民經濟中所占比重過大。國有經濟需要控制的領域主要應該包括一些涉及國家安全的行業、自然壟斷性行業、能夠增進重要公共產品和服務的行業以及支柱產業、高新科技產業的重點骨干企業等，但目前中央企業的行業分布面已明顯過寬。國資委要求中央企業在軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運七大行業保持“絕對控制力”，在裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘探設計、科技九大行業保持“較強控制力”，這十六大行業，遍布競爭及非競爭性行業。
表1列出了城鎮國有企業單位就業人數占城鎮第三產業就業人數的比重。在12個行業中，只有5個行業中的國有企業就業人數占城鎮就業人數比重低于50%。而其他行業中，第三產業城鎮就業人員主要集中在國有單位。其中，衛生和文化等行業的國有企業就業人員幾乎占90%，教育業甚至超過了96%。國有企業（或國有控股企業）在競爭性行業中保持“較強控制力”會嚴重阻礙民營經濟的發展，從而抑制就業的增長。
第三，中小企業主要集中在第三產業，而中小企業很多是民營。和國有企業比，它們面臨更多的信貸約束。但中小企業經營靈活，被認為是就業增長的發動機。目前政府已對中小企業采取了許多針對性的扶助措施。國務院總理溫家寶2008年11月中旬在廣東調研時強調，中小企業在擴大城鄉就業方面具有十分重要的意義，提出了扶助中小企業的四項措施，努力解決中小企業發展中的突出問題，促進中小企業又好又快發展。
第四，服務業提供的是無形的服務，生產與消費同步，服務的質量也更難衡量，因此，服務的交易需要良好的法治來約束。一些實證表明：一國法治水平來衡量的契約維護制度的質量，與其服務業比重顯著正相關；政府規模與其服務業比重顯著負相關；其中法治水平對服務業比重的影響在中低收入國家更重要。
四、主要結論和政策含義
改革開放以來，在中國城鄉就業總量增長迅速的同時，就業的所有制結構、產業結構、城鄉結構都得到了明顯優化。但是，中國就業結構問題仍然很嚴重。
(1)中國就業結構最主要的問題之一是城鄉就業結構失衡。解決城鄉就業結構失衡的關鍵是徹底打破戶籍制度，消除城鄉之間勞動力自由流動的制度性障礙，實現勞動力資源在城鄉和全國范圍內的最優配置。另外一個重要措施是大規模的城市化。但目前中國大城市，尤其是特大城市，吸收勞動力的潛力已十分有限，因此，中國今后應依據各地區經濟發展水平，建設與經濟發展水平相適應的中小型城市，以吸納農村富余人口。在大力推進城市化的過程中，也要充分挖掘農村就業潛力；注重發揮農村作為勞動力蓄水池的作用；結合中國總人口規模龐大的國情，摒棄單一發展大中城市的思路，積極發展小城市，尤其是要引導發展農村小集鎮，實現農民的就地轉移。
今后要努力實現就業機會在區域間的轉移，即勞動密集型產業向中西部地區的轉移。[7]一項重要的措施是改變中國依賴外需的發展模式。因為內需會支撐中西部地區勞動密集型產業的發展，有利于吸納中西部地區的富余勞動力。促進就業區域平衡的另外一項措施是徹底消除地區之間的貿易保護和市場分割，讓各地區能夠根據比較優勢發展特色產業，在全國范圍內實現產業的合理布局。
(2)中國就業結構的另一個主要問題是產業就業結構的失衡。目前第一產業中的就業人口占總就業人口的比重太高，而第三產業就業比重過低。根據發達國家的經驗，在同樣的資本產出比下，第三產業能吸收更多的就業人口，因此，從舒緩就業壓力的角度看，中國在保持經濟增長的同時，應同時進行產業結構的調整，大力發展第三產業，促進就業增長。
首先，放松管制是促進第三產業發展的重要推動力量。過去勞動力市場改革所取得的偉大成就給予我們的最重要啟示是，只有繼續堅持就業制度的市場化改革方向，放松管制并進一步促進民營經濟的發展，大力推進壟斷部門的改革，才是解決或緩解中國就業壓力的根本出路。國務院常務會議已于2009年4月29日討論并原則通過《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》。⑩其中有兩項重要內容，一是深化壟斷行業改革，拓寬民間投資領域和渠道；二是深化國有企業改革，進一步優化所有制結構，推動非公有制經濟和中小企業發展。這是新的經濟形勢下深化體制改革和促進就業的重要舉措，非常具有針對性。
其次，要促進第三產業的發展，就要將城市經濟結構轉型與第三產業發展相結合，這對特大型城市尤為重要。例如，上海市的第二、第三產業都提升得很快，但是相對于上海的資源容量、環境容量與商務成本，上海再走一般制造業的路子已經是走不通了。并且，作為長三角，甚至整個長江腹地的龍頭，上海也要大力發展服務業。所以，上海對經濟結構進行調整已勢在必行。國務院于2009年4月29日正式發布《國務院關于推進上海加快發展現代服務業和先進制造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》，提出到2020年，基本建成與中國經濟實力以及人民幣國際地位相適應的國際金融中心。其他大城市也同樣可以把城市化和第三產業的發展結合起來促進城市經濟結構轉型，并帶動第三產業和就業的增長。
(3)中國就業結構的第三個問題是區域就業結構失衡。由于經濟發展水平和就業機會的差異，中西部地區富余勞動力大規模向東南部沿海經濟發達地區流動。東南沿海地區中，又以廣東吸納的外省市勞動力最多。但是，這種立足于外需的勞動力轉移模式是不可持續的。通過區域協調發展促進地區平衡增長，并將經濟的增長立足于內需，是矯正區域就業結構失衡的治本之策。增長模式的轉變是一個緩慢的過程，因此，實現區域就業結構的合理和優化也將是一個較長的過程。但是，短期內的可行的辦法是通過中西部地區的新農村建設來解決中西部地區一部分人口的就業問題。
調整就業區域結構失衡的另一項措施是消除地區壟斷，發展地區特色產業，使得區域之間的產業能動態調整和轉移，形成合理的區域產業布局，并促進就業的區域結構平衡。
