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2024年11月24日
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城市化和人口流動
年末歲初的時候可以看得遠一點，經濟形勢當中，國家面臨的經濟形勢和我們每個人、每個家庭、每個企業面臨的形勢有共同性，形勢當中有一部分總是你不可控的。歐債壞成什么樣？能不能達成一致意見，挽救回來，有很多不在我們手里的因素。
經濟形勢當中還有一部分在我們手里的因素，我自己的傾向，把自己手里的因素下更多的力量來做研究，因為不可確定的東西，歐債主要是最發達國家的一次債務危機，看起來這場病是非常慢性，不會有很快的藥把它解出來。但是發達國家人均幾萬美元的GDP，很高的收入，慢一點慢得起。中國情況就不同了，除了總量全球第二大，可是人均還是不高的水平，同時我們這個發展階段，最重要的是不能讓增長停止下來，我們過去多少年外向，高度依賴出口，取得了很大的成就，現在世界主要的市場歐、美、日收入增長、經濟增長都遲緩，勢必會影響中國。中國一定要找到不那么依賴發達國家增長的源泉，從這個角度看，我們就選了今天的這個題目給大家做交流。
中國自己有一個增長的機會，就是在改革開放30年積累的知識、人力等方方面面的資源基礎之上，加快中國城市化，爭取一個持久的、內需推動的經濟增長。國際市場恢復得早，經過WTO之后的十年，中國的企業、產業界練就了這個本事。歐美市場回來，中國競爭力擺在那里，繼續可以掙錢。要是非常慢，遇到麻煩、遇到挫折我們也不能夠跟著他，我們要找到內需發動機，這個題目是在這個情況下提出來的。
我先講城市化，征地制度改革。回答問題的時候再涉及到一些短期的，為什么說城市化有很大的機會呢？城市化看起來很簡單的一個指標，多少人住在城里。所謂城市化率，就是有多大的比例的居民住在城市或者住在城鎮。這么一個居住空間的變動，為什么有很大的經濟增長的機會？同時，你要抓這個機會，要求我們的體制、政策、觀念、行為發生哪些變化，這是今天我向各位報告的主要內容。
先來看看實際的情況，中國經濟現在是第二大，2010年超過了日本，當然歐洲如果算做一個歐盟，那他是第一大，美國第二大，中國第三大，但是按國家論中國是第二大。但是我們城市化水平還是有很大的發展空間，大家看看，上面那張圖是美國的城市化率，美國大概在1910年的時候，20世紀第一個十年的時候，他的城市化率，居民當中住在城市的人口達到46.6%，差不多是中國今天城市化率的水平。而且我們的城市化率，里頭有很多統計口徑，不講細節，我們里面還有講半城市化人口，看起來在城里打工、生活，可是生活是不健全的，老家還在農村，還沒有完全融入到城市生活中來。
在我們的統計口徑上，有戶籍人口，真正在城市的戶籍人口，33%而已。現在40%多的城鎮人口當中，還有一大部分叫做常住人口，一年有6個月在城市住就被記錄為城鎮人口。把常住人口算進去，也就是1910年美國的城市化率的水平。中國達到城鎮化水平，也就相當于1960年以前日本的城市化水平。這是為什么這個事情值得研究，這個指標還是比較低的。
按照世界各國的趨勢來看，經濟發展這個指標會有明顯的持續的變化，不是人越富越散，而是人會越住越集中起來。中國的城市化率很低，是不是因為窮？當然城市化率低跟貧窮有關，但是我們有一個指標也很有意思，世界各國工業化，比如工業產值占GDP的比例，這是一個指標，各國通常什么情況呢？各國通常都是城市化率那個數字高于工業化率，一般說來如果GDP當中有20%—30%的產出是工業產出，達到這個水平，城鎮化率就靠近50%。中國有一點特別，中國是工業化指數可以很高，我們在很早以前就達到了50%，GDP的一半就工業產出。我這里用的數據是1999年的數據，工業化已經占GDP50%，但是城鎮化率只占總人口的30%。
這個數據概括出來工業化超前，城市化滯后。為什么發生滯后呢？其實這跟我們過去學蘇聯經濟模式計劃體制是有關系的，因為計劃體制限制很多，居民自有的選擇，限制企業的自有選擇。你在哪里干活、哪里掙錢？過去我們有戶籍，有勞動，有一套非常強硬的規章，你生在哪里到哪里工作，這都是定好的。不能讓人自由的跑來跑去。
比如遷徙自由，五四年中華人民共和國第一個憲法，但是發生了五八年大躍進遇到的經濟困難以后，這個政策就收攏了，不能夠在城鄉之間自由的跑來跑去，我們就有一個龐大的人口在很長時間內，不能夠隨便進城市來，這就限制了城市化發展。雖然國家計劃可以推進工業化的發展，但是對人口、社會含義上的，改變他居住的形態，改變他的集聚形態，這件事情我們吃了虧。
這件事情什么時候得到了解決？改革開放，改革開放生產力提高了，這么多人群壓在土地上怎么會有好的前程？開始開放，在農村辦工業，小城鎮，然后中小城市開放，然后沿海開放，大城市開放，然后進入全方位的要素非常活躍的流動。創業的自由、職業的自由、貿易的自由，增加了經濟自由，城市化就推動。什么道理呢？里頭有一個規律，人在空間上是有選擇的，不是在國土的任何地方都有同樣的收入機會，收入機會是集聚的，人口高度密集的地方，分工的層次就比較深，而分工層次深就可以大幅度提高生產力。
你看看小地方，沒有早餐業的，大家必須在家里做飯。人口集聚以后可以容納分工，而分工提高生產力，增加收入機會。這個事情普天下是一致的。
我在美國留學的時候，要打工賺點學費，一定要到大城市去，因為大城市收入高，實在沒有什么技能，到餐館端個碗跑個堂也有收入，小地方就不行。實際上是經濟自由里頭尋找較高的收入機會，允許一個社會有較高的經濟自由，城市化規律就會從壓制的狀態變成一個顯形的狀態。城市化帶來很多的機會，人口流向國土面積很小的一塊地方，投資進來，基礎設施進來，房子越蓋越高，這些東西會帶來一些新的機會。一個機會就是帶來新的需求，任何分散的地方不需要那么基礎設施，鄉間小路不需要紅綠燈，一到城市紅綠燈都不夠用，立體交通。人口集聚以后，帶來新的生產力，有未來收入的機會，城市有很大的融資的可能性。
我講改革開放初期遇到的現實，當時不認識城市可以融資，城市的土地可以融資。因為當時我們說，為什么要開放？中國缺資本，然后開放。首先來的香港資本，香港的投資來了就很奇怪，中國政府中國城市這么多地，怎么沒有錢？當時我們的政府領導人跟他對話，地是地，錢是錢，我們有地可是就是沒有錢，香港商人就說只要有地，只要有期望的未來收入，這個地本身就可以融資。當時是不理解的，經過改革開放，這個文章，所謂土地財政，城市化的發展，通過土地融資做大了。
實際上就是把土地未來的期望收入讓出去一點，就可以換來現金，就可以換來社會富余發展城市，城市基礎設施搞好，容納更多的要素進去集中，有更高的收入，這就是現代城市和工業文明發展當中土地的經濟潛力的釋放，和農業文明不同。農業文明講究的是肥力，一塊地能不能曬上太陽，能不能有光合作用，城市土地重要的是位置，不是哪塊地和哪塊地差不多，農業文明是看地，就是肥力的差別。城市看地就是看要素往哪里去，越是人氣旺的，帶來的收入會更高。這個學問，因為我們整個國家是一個悠久的農業文明，對這里頭學問的理解和駕馭，還有很大的潛力。
城市化會帶來尖銳的土地資源配置問題。我講了城市化關鍵是某些位置的土地會急劇升值，你看長沙、深圳、北京、上海，那個地價是農業文明無法理解的，當然這里頭有貨幣的因素，過量的貨幣會助長這個現象，也有炒作的因素，也有投機的因素，但是你把這個因素撇掉以后，全世界看城市用地就是比農村土地貴很多。這一貴就帶來很多問題，農業怎么辦？農業糧食、食品、環境、綠色，城市化加速發展的過程當中，一塊資源到底給城市用還是留著繼續給農業文明？這就變成越來越大的經濟問題。這個問題里頭有潛力，弄好了國民經濟發展就會非常快但是也有挑戰，處理得不好，就是過了城丟了鄉。另外傳統農業文明有一批人，就是農民，農民是多少年形成的生產習慣、生活習慣？不是一天可以改變。把地轉成了城市，地上的人怎么轉？他如果轉不過去，或者轉得不順利，國民當中有相當比例一個人群的收入增長就不快，怎么會有內需呢？
所以，位置主導還是肥力主導？一塊地到底城市用、工業用還是農業用？傳統的農民以多快的速度可以變為城市商業進程？這就決定發展中經濟持久的根本性經濟問題。這里會發生矛盾和沖突，我們已經進入了這個階段，有18億畝耕地的紅線，又有城市發展難得的歷史機遇。到底怎么擺布？現在已經變成了很重大的問題。處理好這個問題，光靠愿望是不夠的，要有一套體制能夠系統的處理這個矛盾，讓它能夠最大限度的減少沖突，求得合作的解決辦法。
從這個角度看，現有的制度就是不均衡的，因為整個土地制度，雖然中華人民共和國憲法改革前改革后都是一樣，土地就是兩種所有制，一部分土地國家的，一部分土地農民、集體的，看國有的和農民集體的怎么利用？在改革開放以后發生了很大的變化，簡化為三個圈圈，三個領域。
三個圈圈三個領域
最靠近我這個領域的就是農業土地，今天的大標題叫下一個增長極，上上一個增長極就是什么？就是包產到戶農業革命。怎么搞現代化？種地的人吃飽了飯，中國土地第一塊就改這一塊，土地還是集體的，這條不變，但是使用方式發生了根本的變化，長期承包給農民，以農戶為本位，自己對自己家庭的負責任，然后政府社會市場給予幫助所以我們這個圈，這個土地制度，集體土地農戶承包長期不變，形成了一套大法，也形成了中華人民共和國2002年的農業土地經營法，專門一部法律管這個事情。
1987年完成了重大的變革，87年之前土地都是國家的，大部分公司都是國有公司，設一個新公司要地，國家就劃一塊地給你，一開放外資來了，外資來了要撥地，不能給它劃塊地，它自己也不踏實，它的資本放在你的地上，什么時候你把地拿走了怎么辦？1987年國家根據新的情況，全國人大修訂了原來的法案，國有土地還是不可以出租、不可以買賣，但是國有土地的使用權可以轉讓，這個土地制度的原形是香港。香港殖民地的時候，英國有很多皇家土地，批租出去，使用權租出去，用一個市場來標這個價。
英國本土的皇家土地最長有999年的時期標給市場，你接過來用，有人出價比你更高，你用了五十年再把剩下的940年標個價轉讓出去。后來我們覺得香港這個東西制度可取，因為可以維持所有制不變，但是又可以市場利用國有土地。1987年深圳第一錘拍賣土地，實際上開始了中國土地融資加速城市化、工業化的歷史進程。這個事情的效果都已經看見了，要沒有那一錘，今天很多城市是沒有的。
這兩塊變化，細節上還有無數個問題要處理，但是大的框子適應了社會主義市場。現在什么問題還沒有解決？矛盾最大就是中間這個圈，中間什么圈呢？原來是農村，原來是農業，也是農民的地，世世代代農民的地，城市一擴大，變成城市土地了。這塊地要轉用，要從農業用途轉成工業和城市用途，要從農民所有轉成非農民所有，現在就這塊里頭大量的矛盾、沖突都發生在這個領域，所以我今天講征地制度改革，講的主要就這圈。這個矛盾是怎么形成的？我們來看看，在根本變革發生之前，現有一塊農業土地怎么轉成工業，因為這是城市化的內容。農民進城，城市要擴大，城市不擴大裝不下，一擴大就要往農村擴大。
有兩條通道：第一條通道是內部的，兒子長大了要結婚，要有一個新的宅基地，現在都是和諧家庭，不能世世同堂，要一塊地怎么辦？農村要辦個集體企業，也可以占塊地，這是農民自用的，還有大量農民到了成家年齡要占用新的宅基地，這是新的通道，這個通道里面看到大量的土地從原來的耕地，從原來的農業用轉成非農業用。但在制度上這種轉用是實物型的，不能標價，申請宅基地不給集體付錢，有個專業術語叫成員權，土地是集體的，我有權要一份。鄉鎮企業也是如此，占不花錢，同時不能轉讓。這是我們現有的國土當中，很大塊土地資源就在農村這個范圍內，自用自占。
第二條通道就是這個大通道，就是國家出臺征地制度，這是從歷次的憲法土地法當中都有這個規定。雖然憲法里面有限制詞，國家為了公共用途可以征地，但是事實上我們沒有給非公共用途，比如商業興用途，修高爾夫球場，修高檔購物中心，修商業住宅，這些都不是公共用途，拿來以后要市場化。但是現有的法律當中，沒有給這塊東西有合法的途徑，憲法的規定為了公共用途可以征地，所謂征地就是國家強制執行，做了規劃，劃定那塊地就志在必得，國家定位要拿，國家跟你談判給多少補償，而這個補償由于過去的財政非常弱，為了支持國家的工業化、城市的推進，這個價歷史上定得非常低。
99年以前，國家法律規定，征地之前，以這塊地原用途，一畝地產出多少玉米、小麥、水稻，賣多少錢，以這塊地過去三年平均的純收入不超過20倍，法律就是這么寫的，不超過20倍，低于20倍，那時候的統購統銷是一脈相承，支持國家發展。現在就是低價拿土地，支持城市化。矛盾越來越多，城市化發展過去拿地非常少，現在占的地大了，現在就改這個法律，從20倍改到30倍，又改到可以超過30倍，經過國務院批準。現在的補償反映了這個過程。短期內改善征地制度有一個政策還要進一步提高。
但是這一塊也是非市場的，農地轉成非農地是非市場的，這個制度在解決了一些問題的同時，也積累了很多新的矛盾，因為城市地價過去沒有那么高，現在越來越高了。地從農民那里征過來通過拍賣賣出去，這兩個價差就成為城市發展基金，變成第二財政的通道，歷史貢獻是不可一句話磨滅的，但是必須承認，這個貢獻有另外一面，占人口大多數的農民的利益，收入提高就遇到問題。因為農民收入全世界看就三塊，一塊農產品，農產品漲價，農民的收入就會提高，第二塊農民打工，第三塊非常重要，就是農民的土地，隨著城市化、工業化地價上升，分享了一部分。
前兩塊農民的收入，在過去的改革開放三十年這個前提釋放比較好，農產品原來低價買賣，后來開放市場，市場需求油，農民就可以多賺一點。打工原來有限制，后來把限制全部開放，全中國范圍內可以去找收入較高機會的工作。但是土地增值的分享還沒有系統的、全面的提上日程，這也是我們進一步發展的潛力。
三個圈圈，特別是中間那個圈圈不適合大規模城市化，帶來哪些問題呢？兩大問題。第一，我們這個土地資源配置，遠遠的看冷靜的看，我們這個配置效率不理想。因為中國首先是人多地少，70%地是山地，平地少。在相同趨勢里，中國有兩個問題帶有特點，第一城市占地圈擴得太快，相對于人口進城市來快，土地城市化快于人口城市化。城市的建城面積擴大的增長率比人口轉成城鎮居民的擴大率高，這個反常。第二更有意思，差不多兩億農民離開了原來出生的地點，到城鎮、到城市、到工業去工作，但是農村的建設用地不但沒有減少，也在擴大。
很多農民辛辛苦苦在外頭打工，打了工錢寄回家蓋房，那個房有人住嗎？有人住，就是春節不到一個月。那塊資源加到一起，有一些房子是人走了沒有力量修的，有一些是外頭賺了錢重修新的，利用率很低，但也是占了土地資源，也是農民的財產，只不過這個財產沒有收入，資產是有，收入非常低，城市有個房子還可以出租，修得那么分散的房子怎么出租呢？哪有需求呢？但是在資源配置上它也在擴大，城市擴大農村也在擴大，城市擴大得比較快，兩頭擠中間，中間是什么？耕地。所以18億畝紅線就是這么來的。
統計數據講，96年到2006年，十年期間中國耕地資源減少了1億畝，到溫家寶總理上任時候，土地帳上只有18.27億畝工地，簡單的推，用不了多長時間食品安全怎么辦？下一個問題就是18億畝耕地紅線不能碰，政策制度就是這么來的。城市化本來就是密度極高，城市化應該增加耕地的，因為很多人從低密度地方移到高密度地方來了，但是如果體制不對，制度里頭有瑕疵，這個效果就出不來，我們看到的效果是反的。城市化發展很快，但是占用的土地太多，城市密度不夠大，而且農村也在擴大。
做了很多規劃，想辦法減少農村的占地，人常年不在這里，干嘛還占著建設用地，你可以把它變成耕地，擴大中國的耕地面積。但是至少現行的普及全國的政策和體制還沒有收到這樣的效果。這張圖是我在成都調查時拍到的照片，這個房子在農村到處可以看到？你說農民窮嗎？現金收入很少，但是你看資產，占一大片地，這片地好好利用了嗎？就是這個收入水平，就是這個觀念，怎么充分利用呢？但是看在眼睛里頭，會知道中國有這塊資源，問題是這塊資源怎么變成資產、變成資本，變成農民的收入流，這是需要研究的問題。
問題在哪里
這次我到大理開會，打車到會場路上，跟出租司機聊天，我說先不去會場，先去你們家，他一講他家的情況我就很有興趣，兩口子在大理打工，離開大理45分鐘是他的家，老人帶著孩子，700平方米的建筑面積，這種情況不是一處兩處，問題是如果不想一套辦法，這個資源就轉化不成收入，轉化不成城市化積極的力量。這個地方400平米就大半畝地，660平方米是一畝地，就離開他40分鐘的大理一畝地賣到280萬，老兩口帶著孫子腳底下就400平方的地，如果沒有一套機制就不能能里頭的東西釋放出來。這是一個矛盾，資源配置和城市化進展中間發生了矛盾。城市擴大過快，農村也在擴大，兩頭擠中間。
第二，收入分配。因為是征地制度，農民的地不能賣出來，都是自用的。土地增值跟農民基本沒關，土地增值全部在城市政府上面，城市政府手里帶來城鄉收入分配的問題，我們說集聚，集聚關鍵是收入要提高，如果有很大的人群收入增長慢，怎么會有市場，怎么會有內需，工業生產的東西賣給誰？那就大量出口。這幾年來回重演這個邏輯，研究為什么？中國人不需要這些東西嗎？看看出口的工業品，中國老百姓不要嗎？農民不要嗎？要的，問題是收入在哪里？收入就在農產品[11.08-4.48%股吧研報]的收入，打工的收入，土地增值的分享收入。
我們看來看去，就是第三塊收入潛力還遠遠沒有。因為農民有他的公平觀，過去搞這么多國家建設，當時賠償非常低，農民也認了，但是現在是城市市場制度，報上講地王的消息，農民也在讀報，一塊地賣那么貴，這塊地不就是我的嗎？他就有想法了。所以現在分享土地增值就變成國民收入分配當中一個大課題。大量基礎設施投資，全部跟農民無關，就不愿把這個地拿出來，增加城市化當中很多社會摩擦。正確的方案就是要放到一個分享體制上來，土地增值不能完全歸農民，但是也不能完全歸城里人，得找一個合適的比例分享、共贏，這是我們現在城市化當中一個大的難題。
困難在哪里呢？我剛才講了一改革開放人口一流動，有些地方苗頭就來了，大家愿意去。長沙就是很有苗頭的，長株潭就是很有苗頭的，不是說湖南每塊地就那么多人去，有歷史、文化、基礎設施方方面面，總是聚到某些地方去，這個機會是歷史性的機會，不抓住這個機會，怎么進入現代經濟？可是在我們的體制下，你要抓這個機會，就有一個農民問題，就有個農民土地問題，就有農民土地收入分配問題。
現在就是兩難，你要抓城市化機會，有的時候就對不起農民，要對得起農民就要叫停城市化。過去20年，從朱镕基到溫家寶，兩屆政府，實在不行的時候就叫停，叫停土地轉成城市土地。90年代叫停過一年，04年又叫停過半年，為什么？矛盾太多了。不能夠為了城市化、為了經濟增長，把社會引出大問題，這是得不償失的。要方方面面能分享經濟的成果，這是可持續的。
